一、政府網(wǎng)站績效評估標(biāo)準(zhǔn)的研究背景
近年來，國內(nèi)外一些咨詢機構(gòu)或大學(xué)開展了政府網(wǎng)站績效評估工作，綜合分析這些評估的方法和指標(biāo)發(fā)現(xiàn)，較之國外評估側(cè)重服務(wù)、強調(diào)公眾需求和參與度的做法，國內(nèi)的評估則將“信息公開”、“公共服務(wù)”和“公眾參與”在權(quán)重上三足并立。雖然政府在職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新過程中，非常重視政府網(wǎng)站的建設(shè)，但由于其網(wǎng)站服務(wù)功能的完善受機制和環(huán)境制約，造成目前“信息公開”做得相對較好，“公眾參與”次之，而“公共服務(wù)”在在線處理處理方面，尚有較大上升空間，尤其在“一站辦結(jié)服務(wù)”上仍有很大差距。這就要求我們利用績效評估對政府網(wǎng)站建設(shè)所具有的引導(dǎo)和推動作用，進一步加大政府網(wǎng)站績效評估的力度，推動政府網(wǎng)站朝著信息資源更豐富、網(wǎng)上辦事更暢通、網(wǎng)上服務(wù)更便捷和互動交流更直接的方向發(fā)展。
中共中央政治局常委、國務(wù)院總理溫家寶多次強調(diào)要“深刻認(rèn)識加強政府自身建設(shè)、推進政府管理創(chuàng)新的重要性和緊迫性”，并要求：“要提高行政效能……建立問責(zé)制度，開展績效評估”。這說明績效評估工作在整個政府部門已經(jīng)展開，作為直接為公眾服務(wù)的的政府網(wǎng)站，更應(yīng)該進行績效評估。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2006年5月10日發(fā)布的《2006－2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》明確要求“逐步形成統(tǒng)一規(guī)范的電子政務(wù)績效評估制度”。2006年12月29日，國務(wù)院辦公廳頒發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強政府網(wǎng)站建設(shè)和管理工作的意見》，對政府網(wǎng)站建設(shè)提出了全面要求，指出要對政府網(wǎng)站“加強績效評估，探索建立有關(guān)部門、社會機構(gòu)和公眾共同參與的政府網(wǎng)站績效評估機制，科學(xué)確定評估內(nèi)容和指標(biāo)體系，充分發(fā)揮績效評估的導(dǎo)向和激勵作用”。
鑒于上述狀況，有必要對政府網(wǎng)站績效評估工作進行認(rèn)真審視和分析研究。
二、政府網(wǎng)站績效評估標(biāo)準(zhǔn)的“六度”框架思考
對政府網(wǎng)站進行績效評估，首先應(yīng)分析政府網(wǎng)站的效能所在。中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理曾培炎在全國電子政務(wù)工作座談會上明確指出，“電子政務(wù)在加強管理、轉(zhuǎn)變職能、提高效率、方便群眾等方面發(fā)揮了積極作用”，“電子政務(wù)要在提高公共服務(wù)水平和監(jiān)管能力、降低行政成本等方面發(fā)揮更大的作用”。政府網(wǎng)站是電子政務(wù)建設(shè)的重要抓手，集中反映了對電子政務(wù)的建設(shè)要求。所以，政府網(wǎng)站績效應(yīng)體現(xiàn)在：政府網(wǎng)站的使用率情況、公眾使用的滿意度情況、在機制上有否保障網(wǎng)站長效運行服務(wù)質(zhì)量的制度、能否達到改善公共服務(wù)、加強社會管理、強化綜合監(jiān)管、完善宏觀調(diào)控的公共行政功能等，而不是拘泥于對網(wǎng)站建設(shè)硬件的投入與產(chǎn)出效能轉(zhuǎn)化的比較分析。所以，政府網(wǎng)站績效評估的評議標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)以完善公共服務(wù)為指導(dǎo)思想。除應(yīng)反映電子政務(wù)建設(shè)的總體目標(biāo)和基本要求外，還應(yīng)反映政府以人為本、建設(shè)和諧社會的特征，強調(diào)政府的服務(wù)功能，加快電子政務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。具體而言：評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與網(wǎng)站內(nèi)容的定位相符；評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包含網(wǎng)站設(shè)計的要求；評估標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)反映網(wǎng)站建設(shè)和網(wǎng)站評測理念的發(fā)展趨向，以使政府網(wǎng)站發(fā)揮出較高的績效水平。為此，我們提出了評估標(biāo)準(zhǔn)的“六度”框架體系：
1、服務(wù)成熟度：將完善政府職能、推動政府管理創(chuàng)新為目標(biāo)，反映公共行政的客觀要求，通過對在線職能服務(wù)功能的評議，考察政府部門的行政水平和監(jiān)管能力；將提高服務(wù)公眾的效率和公眾滿意度定為主要標(biāo)準(zhǔn)，反映如何更高效和便捷地為公眾提供更多更好的服務(wù)，包括為弱勢群體、特定人群提供個性化服務(wù)。
2、信息透明度：強調(diào)政府信息公開的重要性，通過建設(shè)專欄，規(guī)范操作，及時發(fā)布，要公開的必須公開，必須公開的第一時間公開，重點強調(diào)公開內(nèi)容的完整、規(guī)范、準(zhǔn)確和時效。
3、公眾參與度：具有健全的公眾參與渠道，豐富的網(wǎng)上互動形式，能夠保障公眾意見、訴求和建議得到及時處理與反饋，反映公眾參與決策的程度和政府傾聽社情民意的水平。
4、使用友好度：網(wǎng)站設(shè)計應(yīng)本著方便公眾使用的原則，考慮網(wǎng)站的綜合效果，考察是否以公眾為中心，合理整合信息資源，以利于互連互通、部門間信息共享和應(yīng)用，解決信息孤島問題，提高公共服務(wù)能力。強調(diào)欄目分類，功能設(shè)置，界面友好等理念。
5、環(huán)境支撐度：以需求為導(dǎo)向，反映信息技術(shù)的社會普及和應(yīng)用，反映新技術(shù)的應(yīng)用與人性化的充分結(jié)合；考慮政府網(wǎng)站建設(shè)的安全和管理，體現(xiàn)網(wǎng)站的制度建設(shè)要求、安全防護水平和應(yīng)急處理能力。
6、持續(xù)改善度：考察政府網(wǎng)站的公眾滿意度，集思廣益，博采眾長，持續(xù)發(fā)展和不斷完善能力。
三、政府部門網(wǎng)站績效評估“六度”指標(biāo)的設(shè)定
政府網(wǎng)站績效評估具有政府網(wǎng)站建設(shè)引向和持續(xù)改善推動力的作用，這就要求我們在進行績效評估乃至在制定評議標(biāo)準(zhǔn)之初，將政府網(wǎng)站評價暨績效評議的核心與國家推進電子政務(wù)建設(shè)的目標(biāo)保持一致，以引導(dǎo)政府網(wǎng)站的建設(shè)者們思考如何更好地為公眾提供服務(wù)，并圍繞這個目標(biāo)，進而思考如何進行政府機構(gòu)的重組和業(yè)務(wù)流程的再造，以及這種再造如何得到強有力的制度保障等，以推動政府的管理創(chuàng)新。
基于上述的研究思考，我們制定了“六度”的政府網(wǎng)站績效評估標(biāo)準(zhǔn)。我們將上述“六度”設(shè)為一級指標(biāo)。
在服務(wù)成熟度下，設(shè)職能服務(wù)和便民服務(wù)兩個二級指標(biāo)，其中職能服務(wù)，包括考核政府對公眾和企事業(yè)單位提供的行政許可和行政審批等職能服務(wù)的指標(biāo)；便民服務(wù)則包含生活信息和日常生活服務(wù)如消費維權(quán)、氣象服務(wù)、司法服務(wù)、救災(zāi)防災(zāi)、社區(qū)服務(wù)、旅游休閑和其他一些服務(wù)內(nèi)容的服務(wù)指南及定制服務(wù)等的指標(biāo)。
在信息透明度下，設(shè)立了主動公開概覽、概況要聞、部門信息、計劃公報、管理規(guī)范、人事任免、財政公開、行政事項、依申請公開等9個二級指標(biāo)。其中主動公開概覽設(shè)立了“信息公開指南”、“信息公開目錄”、“信息公開年度報告”及“信息公開集中查閱受理服務(wù)”等4個三級指標(biāo)。在整個信息透明度里，共設(shè)置了26個三級指標(biāo)，主要包括“通知公告”“重大新聞”“機構(gòu)職能”“公務(wù)員考錄”“干部選拔任免”“行政許可目錄”“重大事項結(jié)果”等指標(biāo)內(nèi)容。
在公眾參與度的一級指標(biāo)下，設(shè)置了五個可供交流的互動類型作二級指標(biāo)――信箱類、留言類、調(diào)查類、投訴類和互動類，其下設(shè)了14個三級指標(biāo)。主要包括“主題策劃”“統(tǒng)計公示”“功能實現(xiàn)”“匯總分析”“互動頻率”“內(nèi)容質(zhì)量”等指標(biāo)內(nèi)容。
在使用友好度的一級指標(biāo)下，設(shè)置了頁面展示、導(dǎo)航檢索、渠道拓展等三個二級指標(biāo)，以反映頁面布局、網(wǎng)站的表現(xiàn)形式、導(dǎo)航、幫助、站點地圖、相關(guān)鏈接及鏈接的數(shù)據(jù)響應(yīng)速度、信息搜索、多語種支持和殘疾人入口等7個三級指標(biāo)內(nèi)容。
在環(huán)境支撐度下，有制度建設(shè)、組織建設(shè)、對外標(biāo)識、隱私保護、安全分析等5個二級指標(biāo)，以考察制度建設(shè)、網(wǎng)站意識及安全狀況等，下設(shè)“身份鑒別”“標(biāo)識標(biāo)志”“故障情況”“應(yīng)急機制”等13個三級指標(biāo)內(nèi)容。
在持續(xù)改善度下，設(shè)公眾調(diào)查和可持續(xù)改善兩個二級指標(biāo)，其中通過在線服務(wù)、信息公開、互動渠道和網(wǎng)站維護四個層面對公眾進行調(diào)查，以獲取用戶對政府網(wǎng)站的滿意度；通過考察基礎(chǔ)功能的完善和創(chuàng)新功能的增加，考察政府網(wǎng)站的可持續(xù)改善的另一個層面。
上述“六度”政府網(wǎng)站績效評估指標(biāo)，已被用于2006年度上海對各區(qū)縣和委辦局的網(wǎng)站年度評議中。
四、關(guān)于政府部門網(wǎng)站績效評估“六度”指標(biāo)的說明
1、服務(wù)成熟度：通過職能服務(wù)和便民服務(wù)兩個方面來考察政府的服務(wù)成熟度，以公民個人和企業(yè)的生命周期為主線，在對企業(yè)服務(wù)的內(nèi)容考評中除企業(yè)生命周期的內(nèi)容外，還有行業(yè)條線的內(nèi)容，意在全方位地對政府的職能服務(wù)和便民服務(wù)進行績效評估，改善公共服務(wù)，提高行政效能。
在政府與用戶交互的三個層次（靜態(tài)信息發(fā)布,可交互和成熟的事務(wù)處理）中，辦事指南中的辦事流程說明和常見問題解答是屬于靜態(tài)信息發(fā)布層次；表格下載和結(jié)果反饋是可交互狀態(tài)；只有在線辦事，是屬于事務(wù)處理層次，目前政府網(wǎng)站的事務(wù)處理并未成熟，所以有必要通過權(quán)重來強化這一層次，旨在通過對在線服務(wù)網(wǎng)站內(nèi)容的評測，反映政府向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的過程，促進“一站辦結(jié)服務(wù)”的建設(shè)發(fā)展。
政府網(wǎng)站不僅應(yīng)該提供完整的政府行政職能服務(wù)，還應(yīng)提供為民利民的便民服務(wù)，這對發(fā)揮網(wǎng)站績效，打造服務(wù)型政府形象，具有非常積極的意義。
2、信息透明度：政府信息公開是監(jiān)督政府的一個重要措施，也是建立透明、開放政府的重要抓手。除應(yīng)公開信息公開指南、信息公開目錄和信息公開年度報告外，還應(yīng)提供對集中查閱的受理服務(wù)。對按規(guī)定應(yīng)予以公開的“管理規(guī)范和發(fā)展計劃方面、與公眾密切相關(guān)的重大事項方面、公共資金使用和監(jiān)督方面、政府機構(gòu)和人事方面及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其它政府信息”，必須落實到位；在公開的表現(xiàn)形式上，鼓勵多樣性，如視頻信息等；在依申請公開方面，注重考察提交環(huán)節(jié)的暢通并要求對用戶回復(fù)及時和按申請人要求格式提供申請內(nèi)容。通過考察信息的全面性、條理性、和多媒體性及時效性，反映“責(zé)任政府”和“法制政府”建設(shè)的程度。
3、公眾參與度：政府網(wǎng)站通過對領(lǐng)導(dǎo)信箱、在線互動、公眾留言、網(wǎng)上投訴、民意調(diào)查（征集）、網(wǎng)上聽證等欄目的設(shè)置，使公眾獲得更多的與政府部門交流的可能，為公眾參與經(jīng)濟、社會活動創(chuàng)造條件。作為政府網(wǎng)站，應(yīng)有專人負(fù)責(zé)網(wǎng)上投訴事項的處理，告知用戶投訴去向及聯(lián)系方式；在規(guī)定時限內(nèi)將辦理結(jié)果答復(fù)投訴人，并對投訴的分類和基本情況有匯總和分析；對論壇等網(wǎng)上互動渠道，可以通過設(shè)置主持人實時地回答公眾關(guān)心的民生問題等形式，反映欄目的內(nèi)容質(zhì)量。政府部門也可以結(jié)合政府當(dāng)前的熱點、難點問題，通過民意征集欄目，策劃一些專題，向群眾征求意見，并將結(jié)果進行統(tǒng)計公示，使網(wǎng)站的公眾參與真正達到公眾與政府交流溝通的目的。通過對上述內(nèi)容的評議并通過互動頻率等指標(biāo)，反映政府的民主落實和公眾決策參與的程度。
4、使用友好度：網(wǎng)站設(shè)計原則以用戶使用的友好親和感為目標(biāo)，在網(wǎng)站色彩、頁面搭配、整體布局和表現(xiàn)形式上，力求美觀、協(xié)調(diào)、合理；為體現(xiàn)人性化設(shè)計，網(wǎng)站應(yīng)具有導(dǎo)航欄、站點地圖和幫助欄目，提供準(zhǔn)確快速的搜索功能、殘疾人入口及多語種支持版本，以使網(wǎng)站好用、易用，達到網(wǎng)站為用戶服務(wù)的目的。
5、環(huán)境支撐度：網(wǎng)站的管理直接關(guān)系到網(wǎng)站的服務(wù)質(zhì)量，網(wǎng)站制度建設(shè)的規(guī)范化，可以進一步提升網(wǎng)站績效。通過對信息公開的組織推進機制、信息采編管理制度、網(wǎng)站日常管理制度及應(yīng)急機制等制度進行考察，可以深化網(wǎng)站制度建設(shè)；通過考察網(wǎng)站的身份識別、數(shù)據(jù)存儲方案及故障等情況，可以幫助網(wǎng)站完成其安全分析，為今后深層次電子政務(wù)建設(shè)提供堅實的保障。
6、持續(xù)改善度：這是政府網(wǎng)站績效評測的綜合評價指標(biāo)，是通過公眾與企業(yè)等客戶對政府網(wǎng)站的評價，反映公眾或企業(yè)對政府網(wǎng)站的滿意度和網(wǎng)站的整體服務(wù)水平。事實上，用戶對政府網(wǎng)站的滿意程度即反映了政府網(wǎng)站的績效水平，所以，要提高公眾對政府網(wǎng)站的滿意度，除要做好上述“五度”內(nèi)容外，對于政府網(wǎng)站而言，還要提高其持續(xù)完善的能力。政府網(wǎng)站的績效評估工作可以成為政府網(wǎng)站持續(xù)改善的推動力，而持續(xù)改善的另外一個方面，體現(xiàn)在政府網(wǎng)站對自身的不斷完善，這就要求政府網(wǎng)站的建設(shè)者們，善于總結(jié)和發(fā)現(xiàn)，從建設(shè)廣度上講，從無到有、完成對用戶生命周期進行服務(wù)的全面設(shè)計，完善基礎(chǔ)型功能；從建設(shè)深度上講，與時俱進、好上加好，增加創(chuàng)新型功能，使政府網(wǎng)站為用戶提供更多更好的服務(wù)。
政府網(wǎng)站是電子政務(wù)的一個重要窗口，是政府服務(wù)公眾的重要平臺。對政府網(wǎng)站績效進行評估，符合公共行政的效率原則，反映了我國建設(shè)效能政府的要求，有助于推動政府網(wǎng)站的持續(xù)改進。對改善和提高政府網(wǎng)站的服務(wù)質(zhì)量、引導(dǎo)電子政務(wù)建設(shè)朝著更加健康有序的方向發(fā)展，具有非常積極的意義。
