“十五”、“十一五”以來，以部門業(yè)務系統(tǒng)為代表的“12金”等電子政務業(yè)務應用工程推進較快，在提升我國政府決策、監(jiān)管和服務水平方面，發(fā)揮了重要作用。與此同時，隨著支撐各部門業(yè)務應用的縱向專網建設不斷擴張，出現(xiàn)了縱向專網利用率不高、安全保障水平不一的現(xiàn)象，對更好地實現(xiàn)電子政務建設促進執(zhí)政能力和提升服務水平的根本目標產生了不利影響。
本期沙龍邀請了國家信息化專家咨詢委員會委員寧家駿，就“十二五”期間，如何加快推進電子政務網絡建設，與參會嘉賓進行了交流和探討。
我國電子政務網絡發(fā)展亟待進一步增強
記者：當前，國家電子政務外網建設取得了一定進展，國家電子政務內網建設也正在由中辦和國辦逐步推進之中，但總體推進情況差強人意。寧老師，您覺得我國電子政務網絡的發(fā)展，存在著哪些問題？造成這些問題的原因在哪里？
寧家駿：整體上看，我國電子政務網絡的發(fā)展距離中央17號文和18號文的要求還有比較大的差距。作為這些電子政務系統(tǒng)運行基礎環(huán)境的國家統(tǒng)一電子政務網絡建設，特別是內網建設相對緩慢。
先來看我國電子政務網絡的發(fā)展現(xiàn)狀，我覺得主要有以下四個方面的問題：
一是國家電子政務網絡總體建設面臨發(fā)展瓶頸：各地政務網絡建設發(fā)展還不平衡，覆蓋面無法滿足業(yè)務部門需要。安全和保密相關政策的模糊，使得政務網絡的使用存在顧慮。中央和地方關鍵技術路線不統(tǒng)一，影響了網絡的縱向互聯(lián)互通。各地方受體制機制、技術力量薄弱等因素制約，全國統(tǒng)一服務體系建設難度較大。
二是部門業(yè)務專網仍然大量存在，政務網絡整合工作推進困難。
三是國家電子政務內網建設遇到了頂層互聯(lián)互通協(xié)調不暢和縱向延伸邊界不清的難題。
四是一些地方電子政務網絡各自為政，缺乏統(tǒng)一規(guī)范，難以互聯(lián)互通。
這些問題的存在，有認識、體制、機制等深層次的原因，需要認真研究。
首先，是對電子政務網絡的認識存在誤區(qū)，主觀認識不到位影響了我國電子政務網絡的發(fā)展環(huán)境。這些認識誤區(qū)包括把電子政務網絡等同于基礎網絡；把電子政務網絡建設僅僅限定為網絡接入；把電子政務網絡建設與實際應用分離；把電子政務發(fā)展中的問題一股腦兒歸咎于網絡問題。
其次，中央和地方分級建設的模式往往不適應電子政務網絡作為公共基礎設施建設的特點。還有，現(xiàn)行的電子政務管理和建設保障體制不順，阻礙我國電子政務網絡建設的整體推進；應用推進機制缺乏也制約了我國電子政務網絡效益的發(fā)揮；頂層設計的滯后也導致了中央和地方電子政務網絡難以形成統(tǒng)一體系。
歸納起來看，影響我國電子政務網絡順利推進的基本原因是電子政務建設本身存在的問題；根本原因是政務問題，即服務和執(zhí)政理念的問題；內在原因是利益問題，各部門利益高于整體利益的格局仍需進一步改變；特別是由于對各部門電子政務的投入產出比沒有科學的度量和精確的財政預算，主觀上導致了各部門自建自管電子政務網絡的需求膨脹，客觀上導致了各部門電子政務建設和運維投入與開支無限膨脹。
我國電子政務發(fā)展對統(tǒng)一電子政務網絡的緊迫需求
記者：俗話說，“要想富、先修路”，政務網絡作為電子政務的核心基礎設施，在各部門業(yè)務應用中暴露出一些不好的現(xiàn)象，比如縱向專網利用率不高、信息資源不能共享、業(yè)務不能協(xié)同、安全保障水平不一等等。這些現(xiàn)象迫切需要對現(xiàn)有的電子政務網絡進行統(tǒng)一。對此您怎么看？
寧家駿：從電子政務總體發(fā)展戰(zhàn)略看，未來我國電子政務將逐步進入由網絡互聯(lián)互通到信息共享和業(yè)務協(xié)同的發(fā)展階段，進而發(fā)展到信息資源深度加工和智能分析階段。統(tǒng)一的政務網絡建設能夠保證基礎架構的一致性，促進網絡的互聯(lián)互通，從而使體系內信息資源的配置達到更合理的水平。
就當前來說，新時期、新形勢對統(tǒng)一電子政務網絡發(fā)展提出了新的需求。
首先，整合提升執(zhí)政能力和服務水平要求大力推進電子政務網絡建設。中央“十二五”規(guī)劃建議提出，大力推進國家電子政務網絡建設，整合提升政務部門執(zhí)政能力和服務能力。
其次，實現(xiàn)電子政務的集約化可持續(xù)發(fā)展要求加快建設統(tǒng)一的國家電子政務網絡。我國電子政務投入巨大，自2002年17號文發(fā)布至2009年底，僅中央政府投資超過130億元，地方投資更是天文數字。電子政務投入產出比低，重復建設問題十分突出。據不完全統(tǒng)計，衛(wèi)生等部門在十二五期間提出新建網絡的預算逾400億元，國家財力難以負擔，電子政務建設迫切需要走集約化、可持續(xù)的發(fā)展道路。
此外，信息環(huán)境下安全和保密的需求要求統(tǒng)一管理國家電子政務網絡。我國處在整體矛盾的一個突發(fā)期，信息技術安全和內容安全相互交織，網絡信息安全和社會穩(wěn)定相互交織，國內安全與國際安全問題相互交織。網絡群體性的事件越來越多，影響到我國政治、社會穩(wěn)定；竊密、泄密非常嚴重；安全漏洞普遍存在；欺詐和犯罪不斷增長。這些都對我們電子政務網絡的安全、其中特別有對內網的安全提出了更高更嚴格的現(xiàn)實需求。[page]
加快推進我國電子政務網絡的基本思路和對策建議記者：針對這些新的需求和存在的問題，您覺得在“十二五”時期，我們應該如何加快推進電子政務網絡建設？
寧家駿：在加快推進我國電子政務網絡建設的基本思路上，我們應該堅持：統(tǒng)一思想、統(tǒng)一認識；強化中央主導作用；完善體制、創(chuàng)新機制；更加注重頂層設計；更加注重推進應用；更加注重安全保障。
在具體對策上，我個人提八條建議：
第一條，建議“十二五”期間優(yōu)先推進國家電子政務公共基礎設施建設，尤其是國家電子政務網絡建設。2002年中央17號文就提出建設和整合統(tǒng)一電子政務網絡，解決各自為政、重復建設、結構不合理的問題，“十五”、“十一五”部門業(yè)務系統(tǒng)的快速發(fā)展，進一步強化了這種不合理性。“十二五”期間，一定要把統(tǒng)一電子政務網絡建設放在優(yōu)先推進的位置，只有這樣，才能逐步解決條塊分割、煙囪林立的問題。
第二條，建議盡快組織研究國家電子政務網絡發(fā)展戰(zhàn)略，編制《國家電子政務網絡建設和應用“十二五”專項規(guī)劃》。電子政務網絡位于我國電子政務總體框架的最底層，在我國電子政務建設中，具有基礎性、全局性和戰(zhàn)略性地位，其發(fā)展水平直接影響到我國電子政務能否邁上新的臺階，影響到國家的綜合競爭力和國家網絡空間安全。進入“十二五”開局之年，我國電子政務面臨新的關鍵時刻，有必要重新回到道路原點上，對電子政務網絡相關發(fā)展戰(zhàn)略問題進行研究和探討，以明確未來發(fā)展方向。
第三條，建議加大中央財政對國家電子政務網絡縱向骨干建設的支持力度。國家電子政務網絡鏈接中央、省、市、縣的縱向骨干，作為網絡中的“國道”，是鏈接各級道路、形成“交通網絡”的核心，是基礎設施中的核心設施?！皣馈钡慕ㄔO不宜完全采用分級投入的模式，應加強中央在“國道”建設中的主導地位，加大中央財政投入支持力度。建議“國道”由中央財政投資建設，或考慮由中央和地方財政共同投資建設，所需運行維護經費，中央也應當給予地方一定比例的補貼。
第四條，建議開展已有業(yè)務系統(tǒng)的梳理，有計劃地向統(tǒng)一電子政務網絡上遷移。同時，對已建的部門業(yè)務專網，要建立使用績效的考核機制，推動已有專網的整合，可分別整合到國家統(tǒng)一的內網或外網平臺上來。
第五條，建議盡快組織制定和完善國家電子政務網絡統(tǒng)一標準規(guī)范，加強頂層設計。國家統(tǒng)一標準規(guī)范應主要關注于全局性、涉及互聯(lián)互通的標準，主要包括總體框架、IP地址和域名規(guī)劃、互聯(lián)互通規(guī)范、國家電子政務網絡電子認證體系規(guī)范等。
第六條，建議按照“十二五”規(guī)劃建議提出的“以信息共享、互聯(lián)互通為重點，整合提升政務部門執(zhí)政能力和公共服務能力”要求，大力推進基于國家電子政務網絡的應用。依托政務網絡，加速部署國家重點業(yè)務系統(tǒng)；依托政務網絡，建設政務應用網關和政府信息服務網關，支撐政府門戶網站提高在線辦事和信息服務的能力；依托政務網絡，建設信息資源目錄體系和交換體系，促進政務信息共享和業(yè)務協(xié)同。
第七條，建議在統(tǒng)一電子政務網絡的基礎上，逐步建立并不斷完善我國電子政務網絡的整體安全防御體系。按照“內網規(guī)模適度、擴大外網”的原則，進一步清晰網絡邊界。整合政務部門互聯(lián)網出口，加強對統(tǒng)一出口的監(jiān)測。進一步增強電子政務網絡的安全管理，特別是增強全網安全態(tài)勢感知能力。依托國家電子政務網絡，建立統(tǒng)一電子認證體系。
第八條，建議進一步完善電子政務網絡的管理體制。在我國電子政務的管理體系中，電子政務公共基礎設施特別是電子政務網絡的管理，要作為相對完整部分予以獨立考慮。在國家電子政務決策和協(xié)調體系層面，要有明確的電子政務網絡戰(zhàn)略規(guī)劃職責；在國家電子政務的管理體系層面，要有明確的電子政務網絡建設和應用專項規(guī)劃、標準規(guī)范制定等職責；要有明確的電子政務網絡的項目管理和決策，應用組織和推進，運行經費保障、績效評價等職責；在中央和地方電子政務事權劃分中，要強化中央層面在推進電子政務基礎設施協(xié)調發(fā)展方面的主導作用。
關于內網建設的幾點思考
記者：寧老師，您覺得在政務內網的建設上，我們應該注意些什么？
寧家駿：建設好內網當務之急是冷靜地分析需求，首先要突出“內”字特點。能否科學識別和約束內網建設擴大化的需求是內網能否順利推進和可持續(xù)發(fā)展的關鍵。內網建設在一段時期內推進比較緩慢，很大一個原因是對內網邊界的認識存在差異。對內網承載業(yè)務的需求，傳輸、處理和存儲信息內容的需求，信息共享的需求，網絡邊界的需求和網絡用戶的需求，要冷靜地進行分析。對于內網來說，這些需求不一定是越大越好，越多越好、而應該是要越準越好。有了涉密網，并不等于在涉密網上的信息都可以共享，涉密的信息只能夠是誰有權限處理，誰才能夠使用，這和外網以及其他網是完全不一樣的，所以我們一定要約束好需求。
其次，內網建設順利推進和可持續(xù)發(fā)展的關鍵在于防止擴大化。“十二五”新時期推進內網建設迎來了大好機遇，需求緊迫，時間緊，任務重但形勢越好，任務越急，越要冷靜，謹防以下幾個范圍的擴大化：內網接入與互聯(lián)的范圍；內網傳輸信息內容的范圍；內網承載業(yè)務應用的范圍；內網接入用戶的范圍；內網接入用戶的訪問權限；內網承載信息的共享范圍。
還有，內網建設不必盲目追求“大一統(tǒng)”的模式。內網建設由于自身屬性的特征，要因內而異，因具體需求而異，不必過分追求“大一統(tǒng)”。除了實現(xiàn)頂層互聯(lián)之外，在現(xiàn)階段，內網建設應允許適度分割。即使頂層互聯(lián)，也可適度考慮分級分域頂層互聯(lián)。內網各網絡域及各級之間的聯(lián)通度應依據需求適當受控和受限。內網各業(yè)務系統(tǒng)之間的隔離強度應有所差別。所以在內網建設中也要堅持在統(tǒng)一規(guī)劃下的通過試點逐步推廣的正確路徑。
總之，我認為發(fā)展內網面臨的最大挑戰(zhàn)，不是技術，而是觀念。在建設過程中我們一定要頭腦冷靜，要根據具體的需求，來制定切實的發(fā)展策略和發(fā)展路徑。開始的時候，寧可步子和規(guī)模小一些，規(guī)劃與設計考慮得再周密一些，避免在許多問題尚未確定時就倉促上馬。要在確定發(fā)展模式、發(fā)展策略和發(fā)展路徑的情況下，我們才去小步快走。因此，建設內網的關鍵是要創(chuàng)新模式，包括信息資源共享的模式、信息交換的模式、怎么樣處理好在不同網絡域之間的安全等等。只有科學識別需求，把握好需求，才能夠把網絡建設得既積極，又穩(wěn)妥。
