2019年11月28-29日,由中國社會科學院信息化研究中心、北京國脈互聯(lián)信息顧問有限公司、清華大學國家治理研究院聯(lián)合主辦的“2019智慧中國年會”在北京隆重召開,以“數(shù)字化轉(zhuǎn)型——共識與策略”為主題,來自全國部委、省、市、區(qū)縣電子政務(wù)、智慧城市、大數(shù)據(jù)主管領(lǐng)導、行業(yè)專家、企業(yè)代表、主流媒體等齊聚一堂。其中,28日主論壇有近800名嘉賓到場,更有近6000人同步收看直播。
本文系佛山市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局副局長盧海英女士于11月28日在“2019年智慧中國年”主論壇上的演講,內(nèi)容通過現(xiàn)場速記整理,未經(jīng)本人審核。
【佛山市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理局副局長 盧海英】
各位專家、同行、領(lǐng)導,下午好!非常感謝主辦單位給我這個機會來分享我們佛山的實踐經(jīng)驗。前面的演講多是從比較宏大的主題來講數(shù)字政府、數(shù)字城市、數(shù)字社會的建設(shè),我將從“工程建設(shè)項目行政審批制度改革”這一較小的主題來分享佛山對數(shù)字政府建設(shè)的認識和實踐。其實前面也提到,數(shù)字政府并不是冷冰冰的政府,我們從行政服務(wù)的長期實踐中發(fā)現(xiàn),數(shù)字政府背后的數(shù)字化和智能化服務(wù)需要更多的人工在后臺進行支撐,同時政務(wù)服務(wù)也亟待轉(zhuǎn)型升級,所以我們提出“一網(wǎng)通辦”和“一支隊伍”。
一、佛山市工程建設(shè)項目審批制度改革歷程
佛山的工程建設(shè)項目審批制度改革啟動較早,2003年至今已經(jīng)歷三輪改革:
(一)第一階段(2003-2007年)
2003年7月實施工程報建并聯(lián)審批改革;簡政放權(quán),投資建設(shè)領(lǐng)域市向區(qū)下放95%以上的管理權(quán)限;實行“一家牽頭、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時辦結(jié)”并聯(lián)審批機制;從立項審批到施工許可分四個階段從200多天壓減到45個工作日。
(二)第二階段(2008-2015年)
在大部制改革、簡政強鎮(zhèn)改革和投資管理體制改革背景下,深化實施工程報建并聯(lián)審批改革;區(qū)向鎮(zhèn)街下放管理權(quán)限60%;2012年,將工程報建改革延伸到驗收階段,實施聯(lián)合驗收改革,驗收時間從平均180天左右統(tǒng)一壓縮至13個工作日以內(nèi)。
之前改革更多是講流程再造,比如怎么并聯(lián)起來、壓減時間,但我們覺得沒有抓到根本點。工程領(lǐng)域政府的治理能力其實體現(xiàn)了幾個矛盾:一是人的發(fā)展跟城市發(fā)展的矛盾,二是政府與政府之間對城市發(fā)展的決策機制存在矛盾,三是政府部門與部門之間的管制水平、能力、理念也有矛盾和不一樣的地方,四是企業(yè)和群眾“辦事難”的背后也存在很多矛盾。
(三)第三階段(2018年至今)
2018年10月,在全國16個試點城市試行工程建設(shè)項目審批制度改革的背景下,探索非試點城市復制試點經(jīng)驗,實施了27項改革舉措;2019年3月國務(wù)院開始在全國范圍內(nèi)全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革,我們在全市試運行,7月1日正式實施。
二、新一輪改革主要目標
佛山市工程建設(shè)項目行政審批制度改革的主要目標:(1)壓縮審批時限,這是從需求側(cè)來說,企業(yè)和群眾需要辦事簡單方便,所以我們提出政府投資類項目實現(xiàn)從立項用地、工程建設(shè)許可、施工許可、竣工驗收四個階段,全流程控制在43個工作日內(nèi)完成;社會投資類項目從立項用地規(guī)劃許可、工程建許可、施工許可、竣工驗收四個階段,全流程控制在38個工作日內(nèi)完成;整體上比全國規(guī)定時間壓減60%以上。(2)建立管理體系,這是從政府供給側(cè)來說,只有建立完善科學的管理體系,需求側(cè)的服務(wù)才有可能實現(xiàn)簡便和時間上的壓縮。
三、主要做法及成效
我們主要圍繞“八個一”來開展工作:一張藍圖強統(tǒng)籌、一套流程強并聯(lián)、一家牽頭強協(xié)同、一個平臺強監(jiān)管、一套機制強保障、一支隊伍強服務(wù)、一個窗口少跑腿、一張表單少材料。
跟之前比較,我個人感覺新一輪改革重點落在“一張藍圖”和“一個平臺”,因為這次的“一張藍圖”是全流程全覆蓋,而不只是針對核心的審批環(huán)節(jié)。政府職能有兩點要轉(zhuǎn)變,一是政府決策機制要轉(zhuǎn)變,二是部門監(jiān)管方式要轉(zhuǎn)變?!皩徟币彩且环N監(jiān)管方式,是一種事前監(jiān)管,監(jiān)管方式怎么轉(zhuǎn)變?事中監(jiān)管可以事先決策時,先用規(guī)劃來進行剛性引領(lǐng),事后通過信用等進行監(jiān)管,所以這次的改革鏈條拉長了。此外,改革對象除政府部門外,還包括社會中介組織、公共資源交易平臺等。還有一點是之前改革沒有著重于制度化,就是說改就改、一份方案一貫到底,但里面很多具體操作規(guī)則沒有制度化,這次我們注重做一套機制來保障這個改革。
(一)“一張藍圖”強統(tǒng)籌
“一張藍圖”是這次改革的基礎(chǔ),如果沒有“一張藍圖”,則無法解決審批時間加速的問題。因為它解決的是城市發(fā)展跟人發(fā)展的矛盾問題,以及政府部門與部門之間的決策機制問題。
過去規(guī)劃城市的發(fā)展,部門是以自己的管理管控要素去設(shè)定自己的范圍和要求,反映給社會的就是必須達到某些建設(shè)條件才能建設(shè)。如果我們部門之間的規(guī)劃出現(xiàn)問題或沖突怎么辦?我們在做“一張藍圖”時就發(fā)現(xiàn)部門間有800個矛盾沖突點,這就需要協(xié)調(diào)(協(xié)調(diào)后,后續(xù)的審批才能順暢),所以“一張藍圖”的建設(shè)首先要解決的是規(guī)劃沖突的問題。
然后需要解決規(guī)劃統(tǒng)籌的問題,這張“藍圖”不能只著重于自然資源部門的城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地規(guī)劃,還要考慮各行業(yè)的城市管控要素,比如水利部門要求在灘涂地之外多少米不能建房子,交通部門的省道國道多少米之內(nèi)不能建房子等。所以這次我們把空間管控等各部門管控要素全部統(tǒng)起來做“一張藍圖”,這張“藍圖”匯聚了13個部門,26類核心管控要素和165個空間數(shù)據(jù)圖層,包括核心管控層、基礎(chǔ)管控層、技術(shù)要素層、部門專項層。
此外,還需要解決政府項目決策的問題,以前的項目決策更多是一個簡單的可行性報告,然后由政府來決策。要做到項目科學選址首先要進行預(yù)選址,而這個預(yù)選址就需要借助于我們的“一張藍圖”。政府決策里面最核心的就是合規(guī)性審查,任何項目首先要進到我們“藍圖”里面做合規(guī)性審查,主要是兩件事情:一是項目儲備,要進行三年一儲備,儲備好了列入計劃的項目就進行合規(guī)性審查;二是建立比較具體的決策機制和流程,項目計劃好了我們會給予一定資金做可行性研究,再做空間認證和方案認證,最后上政府決策,這樣就減少了規(guī)劃沖突和決策隨意性、多次性。借助信息化手段,通過“一張藍圖”來減少決策時間,實現(xiàn)政府決策機制重構(gòu)。
(二)“一套流程”強并聯(lián)
審批流程分兩大類九小類,審批時間最短9個工作日,最長43個工作日。在簡化辦事方面,佛山2002年開始推簡政放權(quán)。在并聯(lián)審批方面做了比較大的變化:一是推行聯(lián)合評審,從多家分頭去做轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€部門牽頭實施(如發(fā)改部門);二是一次征詢,從申請人去外部征詢各個部門的意見轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T自己內(nèi)部征詢,即由一個部門牽頭統(tǒng)一征詢相關(guān)部門意見;三是聯(lián)合審圖推行社會化,從政府自己審轉(zhuǎn)變?yōu)槿拷唤o社會;四是全面的聯(lián)合測繪和聯(lián)合驗收,把我們15個測繪點合起來,實行“一次委托、統(tǒng)一測繪、成果共享”,聯(lián)合驗收指驗收申請后,約定時間聯(lián)合勘察、出具勘察意見書。
(三)“一家牽頭”強協(xié)同
工程建設(shè)項目分為立項用地規(guī)劃、工程建設(shè)許可、施工許可和竣工驗收四個階段,每個階段由一個部門牽頭,比如立項用地規(guī)劃階段和工程建設(shè)許階段由自然資源局牽頭,施工許可階段和竣工驗收階段由住建局牽頭,每一塊都進行塊狀的時間壓減。
(四)“一個平臺”強監(jiān)管
整合建設(shè)“1+3+X”審批管理平臺,“1”即佛山市工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng),“3”即多規(guī)合一業(yè)務(wù)協(xié)同平臺、施工圖聯(lián)合審圖系統(tǒng)、工程建設(shè)效能監(jiān)督系統(tǒng),“X”即電子證照庫、電子簽章、統(tǒng)一身份認證等。項目受理、審批、建設(shè)、監(jiān)管、招投標、后評價、行政處罰都依據(jù)項目統(tǒng)一代碼綁定,實現(xiàn)對項目全生命周期全過程留痕管理。監(jiān)督方面,我們設(shè)計了26個監(jiān)督點來進行檢測,并納入我們的績效考核。
(五)“一套機制”強保障
我們做了32份制度來保障這個改革,包括實施細則、辦事指南、“多規(guī)合一”業(yè)務(wù)協(xié)同、項目策劃生成、代辦服務(wù)、告知承諾制、聯(lián)合測繪、容缺服務(wù)、一網(wǎng)通辦等等。
(六)“一支隊伍”強服務(wù)
組建綜合性服務(wù)團隊,以前是由部門自己直接提供服務(wù),現(xiàn)在把服務(wù)全部剝離出來,由一個專業(yè)團隊來提供服務(wù)(行政服務(wù)中心自己組建團隊,體現(xiàn)整體政府形象),包括在線咨詢、申報輔導、專線服務(wù)、項目代辦、綜合窗口共計100多名工作人員,建立起分工協(xié)作、上下聯(lián)動、機制健全的審批服務(wù)網(wǎng)絡(luò),實現(xiàn)“一次告知、一口入件、一口出件”。如在輔導區(qū),通過現(xiàn)場體驗、專人代辦、跟蹤輔導等方式,為各類項目免費提供咨詢、指導、協(xié)調(diào)、代辦等全程服務(wù),提高項目申請的精準度和成功率。此外,建設(shè)政務(wù)服務(wù)網(wǎng)“智能咨詢平臺”,依托12345熱線,通過線上智能問答、在線專員咨詢等方式,為建設(shè)單位提供工程建設(shè)項目涉及的政策咨詢、事項申報等輔導。
(七)“一個窗口”少跑腿
這里的“一窗”是指互聯(lián)網(wǎng)上的“一窗”,通過統(tǒng)一門戶,打造一個整體政府,實現(xiàn)去部門化、去區(qū)域化、去層級化。且這次工程改革實現(xiàn)了全程無紙化流轉(zhuǎn),包括電子身份認證、電子證照、電子簽章、電子材料等,都是電子化的。涉及31個部門、123個事項、20多個環(huán)節(jié)都是零跑腿。還有工程建設(shè)網(wǎng)上主題式服務(wù)有別于之前供給側(cè)提出來的辦事流程,我們是反過來,站在需求側(cè)的角度提供個性、精準、智能的場景式服務(wù),比如通過場景問答方式提供個性化流程表單等。
(八)“一張表單”少材料
通過部門數(shù)據(jù)共享,我們把40多份表單全部整合成一份,涉及1710個字段,每個字段都進行數(shù)據(jù)化,數(shù)據(jù)化以后可以進行全面共享,可以自動填充表格,不需要人工填寫,材料可以通過上下游材料共享、證照共享等多種方式進行共享。改革后,減少表單錄入量達48%,減少材料提交率60%。
四、下一步改革
下一步還是要從強統(tǒng)籌、減流程、優(yōu)服務(wù)上下功夫?!皬娊y(tǒng)籌”核心還是根據(jù)“一張藍圖”干到底、“一個平臺”管全程、“一套機制”統(tǒng)實施的概念去推進我們整個改革;“簡流程”方面繼續(xù)探索“拿地即開工”“帶方案出讓”審批流程和告知承諾制;堅持服務(wù)優(yōu)先、抓服務(wù),繼續(xù)優(yōu)化申報輔導、代辦服務(wù)、項目前期策劃等服務(wù),因為我認為任何的數(shù)字化轉(zhuǎn)型不是單純的數(shù)字化轉(zhuǎn)型,更多的是服務(wù)型政府的重構(gòu)。謝謝大家!
附:國脈“一網(wǎng)通辦”核心支撐系統(tǒng)(GDBOS),助力數(shù)字政府建設(shè)
數(shù)字政府2.0操作系統(tǒng)、政務(wù)數(shù)據(jù)體系2.0基礎(chǔ)標配、政務(wù)服務(wù)一體化升級方案。又名“政府數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)”(GDBOS), 是基于國家有關(guān)政策要求、各地實踐經(jīng)驗、數(shù)據(jù)體系理論、微服務(wù)技術(shù)架構(gòu),圍繞“大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)、大平臺”融合一體思路,為各地數(shù)字政府升級而量身打造的一套作業(yè)平臺。運用數(shù)據(jù)體系、標準治理、業(yè)務(wù)再造、組織進化等工具和方式,可從結(jié)構(gòu)、標準、模塊架構(gòu)上對當前政務(wù)服務(wù)平臺體系進行優(yōu)化、重組和升級。有效適配部委、省、市、縣(區(qū))不同層次需求,支撐數(shù)據(jù)整合共享、政務(wù)流程再造和服務(wù)模式升級,全面提升政務(wù)服務(wù)能力,夯實數(shù)字政府基礎(chǔ),為國家治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。
依托"產(chǎn)品+數(shù)據(jù)+標準"框架,構(gòu)建"標準支撐、數(shù)據(jù)體系、業(yè)務(wù)再造、數(shù)據(jù)治理、管理賦能"五大體系,無縫銜接既有業(yè)務(wù)系統(tǒng),有效驅(qū)動政務(wù)服務(wù)整體運作:①落腳在“辦成”,把政務(wù)數(shù)據(jù)歸集到一個功能性平臺,企業(yè)和群眾只進一扇門就能辦成不同領(lǐng)域事項;②綜合提升政府政務(wù)服務(wù)、數(shù)據(jù)整合與治理能力,并最終實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級與智慧組織進化。
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