2016年1月11日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十次會議審議通過了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》（以下簡稱《政務(wù)公開意見》）。會議指出，政務(wù)公開是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要制度。要以制度安排把政務(wù)公開貫穿政務(wù)運(yùn)行全過程，權(quán)力運(yùn)行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里。那么，什么是政務(wù)公開？中國在現(xiàn)時(shí)的政治生態(tài)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境下，全面推進(jìn)政務(wù)公開有何重要意義？

　　政務(wù)公開在兩個(gè)維度上大于政府信息公開

　　現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)范性文件均沒有對“政務(wù)公開”的內(nèi)涵外延做出明確界定，那我們怎么對這個(gè)問題展開研究呢？這里試著以本人對“政務(wù)公開”的理解，并通過與《政府信息公開條例》中確定的“政府信息”涵義進(jìn)行比較，來對“政務(wù)公開”這一概念進(jìn)行闡釋。

　　首先，“政務(wù)公開”的“政務(wù)”是指整個(gè)國家公權(quán)力的運(yùn)作，包括決策、立法、執(zhí)行、監(jiān)督的整個(gè)過程。在中國，政務(wù)的主體不僅包括國家機(jī)關(guān)，還包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。而“政府信息”僅指作為國家公權(quán)力一部分的行政權(quán)運(yùn)作的信息和行政權(quán)運(yùn)作獲取的信息，其主體只是行政機(jī)關(guān)，不包括立法機(jī)關(guān)，更不包括作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨。

　　其次，“政務(wù)公開”的“政務(wù)”包括公權(quán)力運(yùn)作的動(dòng)態(tài)活動(dòng)和靜態(tài)信息，而“政府信息”僅指行政權(quán)運(yùn)作的靜態(tài)信息和行政權(quán)運(yùn)作過程中獲取的靜態(tài)信息。

　　再次，“政務(wù)公開”的“政務(wù)”雖然包括政務(wù)信息，但一般只包括公權(quán)力運(yùn)作的信息，而“政府信息”既包括行政權(quán)運(yùn)作的信息，也包括行政權(quán)運(yùn)作過程中獲取的信息，即行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的公民、法人和其他組織的信息。

　　所以，“政務(wù)”與“政務(wù)公開”在兩個(gè)維度上大于“政府信息”與“政府信息公開”：一是公開的主體，前者是整個(gè)公權(quán)力，后者只是公權(quán)力的一部分——行政權(quán)；二是公開的內(nèi)容，前者包括公開動(dòng)態(tài)的活動(dòng)和公開靜態(tài)的信息，后者只包括靜態(tài)的信息。但是，二者也存在一定的交叉關(guān)系：前者的政務(wù)信息僅指公權(quán)力運(yùn)作的信息，后者的政府信息還包括行政權(quán)運(yùn)作過程中獲取的公民、法人和其他組織的信息。

　　當(dāng)然，這次深改組通過的《政務(wù)公開意見》是由國務(wù)院辦公廳制定的。國務(wù)院發(fā)布的文件自然規(guī)范的只是行政機(jī)關(guān)的政務(wù)公開，而非整個(gè)國家公權(quán)力和執(zhí)政黨的政務(wù)公開。因此，它只是在內(nèi)容的維度上而不是在主體的維度上大于乃至包容“政府信息公開”。

　　政務(wù)公開有比政府信息公開更廣泛更多層面的意義

　　政務(wù)公開的主體、內(nèi)容的范圍均大于政府信息公開（盡管政府信息公開的某些內(nèi)容也有不屬政務(wù)公開的信息范疇的），如政務(wù)活動(dòng)的動(dòng)態(tài)公開，故政務(wù)公開有比政府信息公開更廣泛更多層面的意義。因此，我們有必要在政府信息公開的意義之外進(jìn)一步探討政務(wù)公開的意義。我認(rèn)為，這種意義主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

　　其一，政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代參與民主和協(xié)商民主的必需。對于傳統(tǒng)的議會民主或“傳送帶”民主模式而言，人民選舉產(chǎn)生政府，其目的是讓其傳送和執(zhí)行“民意”。對于政府是否傳送和執(zhí)行“民意”，人民必須享有知情權(quán)。為此，政府信息必須公開，必須建立政府信息公開制度。

　　對于現(xiàn)代民主——參與民主和協(xié)商民主來說，政府信息公開同樣是必須的。但這還不夠，還必須有動(dòng)態(tài)的、事前、事中的政務(wù)公開，如決策過程公開、立法過程公開、執(zhí)法行為公開等。沒有政務(wù)公開，社會公眾不可能有效參與決策、立法和執(zhí)法，不可能有效地與政府就決策、立法、執(zhí)法的有關(guān)事項(xiàng)展開協(xié)商、討論、辯論，政府也就不可能廣泛地了解和聽取社會公眾的意見、建議和主張，更不可能將社會公眾的意見、建議、主張反映和體現(xiàn)在決策、立法和執(zhí)法之中。因此，沒有動(dòng)態(tài)的、事前、事中全過程的政務(wù)公開，參與民主和協(xié)商民主根本無法運(yùn)作，從而也就不可能有參與民主和協(xié)商民主。

　　其二，政務(wù)公開是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的必需?，F(xiàn)代國家治理不同于傳統(tǒng)的國家管理，它必須依賴政務(wù)公開才能運(yùn)作。首先，現(xiàn)代國家治理的主體是多元的，它既包括作為傳統(tǒng)國家管理主體的政府，也包括作為傳統(tǒng)國家管理相對人的公民、法人和其他組織，特別是包括社會團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會、基層自治組織以及近年來不斷發(fā)展的NGO、NPO等。這些新型治理主體參與國家治理，顯然不僅需要政府信息公開，而且需要整個(gè)政務(wù)活動(dòng)的公開；其次，現(xiàn)代國家治理的目標(biāo)是人民的權(quán)利、自由和幸福，要讓人民有主人感，有獲得感。而人民的這種主人感、獲得感只能在政務(wù)公開的政治生態(tài)環(huán)境中形成、深化；再次，現(xiàn)代國家治理的手段、方式是合作、協(xié)商、柔性的，不同于傳統(tǒng)國家管理手段的單方性與強(qiáng)制性?，F(xiàn)代國家治理越來越多地運(yùn)用行政指導(dǎo)、行政合同、協(xié)議，以及軟法工具。這些治理手段、方式的運(yùn)用在很大程度上依賴政務(wù)公開，或以政務(wù)公開為前提，或以政務(wù)公開為保障。

　　其三，政務(wù)公開是依法治國、建設(shè)法治國家的必需。依法治國，建設(shè)法治國家不是為依法治國而依法治國，依法治國是黨和國家為了實(shí)現(xiàn)下述基本目標(biāo)而推進(jìn)的宏偉工程：國民的人權(quán)獲得較有效的保障和尊重；國家公權(quán)力，特別是行政權(quán)得到較有效的監(jiān)督和制約；腐敗得到較有效的遏制和消減；社會公平正義得到較有效的維護(hù)和彰顯等。這些基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)哪一項(xiàng)都離不開政務(wù)公開，都必須依賴政務(wù)公開。

　　就尊重和保障人權(quán)而言，只有政務(wù)的決策和執(zhí)行公開，國民才可能了解政府和政府官員對人權(quán)的態(tài)度和政府行為對人權(quán)的影響，才可能監(jiān)督政府和政府官員，促其糾正對人權(quán)的侵犯和加強(qiáng)對人權(quán)的保護(hù)。就對公權(quán)力的監(jiān)督、制約而言，政務(wù)公開本身就是關(guān)住公權(quán)力的制度籠子。有了政務(wù)公開，政府和政府官員就不可能恣意亂作為、不作為。就反腐敗而言，陽光、透明是防腐劑，政府信息公開對于防腐、反腐發(fā)揮了重大作用，政務(wù)公開的作用則更全方位，更具立體性。因?yàn)檎?wù)公開是事前、事中、事后的動(dòng)態(tài)公開，政府和政府官員即使想腐也不能腐、不敢腐；就社會公平正義的維護(hù)和彰顯而言，政務(wù)公開不僅是防止公權(quán)力偏私、公權(quán)力尋租、公權(quán)力為少數(shù)人利益服務(wù)、為特權(quán)階層利益服務(wù)，以保障社會公平正義的條件、屏障，而且是讓社會公平正義以一種全體人民看得見的形態(tài)呈現(xiàn)出來，以提高政府的公信力，增強(qiáng)人民對依法治國，建設(shè)法治國家的信心。

　?。ㄗ髡邽楸本┐髮W(xué)法學(xué)院教授）