□一年來，昆明市級完成制度創(chuàng)新198項(xiàng)。加上各地、各部門出臺的新制度，昆明一年的制度創(chuàng)新超過千項(xiàng)
□行政審批事項(xiàng)從506項(xiàng)精簡到96項(xiàng)，成為全國行政審批項(xiàng)目最少的省會城市
□2008年問責(zé)干部275人，接近云南省被問責(zé)干部總數(shù)的1/4
1月4日，中共昆明市委九屆五次全會開幕。會議別開生面，前三天代表不在室內(nèi)開會，而是到昆明城中村改造、滇池治理、道路建設(shè)等現(xiàn)場觀摩評議。7日，各縣區(qū)、各部門考核“成績單”揭曉，成績不合格的“差生”，一律將被問責(zé)。
剛剛過去的一年，邊陲省會昆明公布領(lǐng)導(dǎo)電話號碼、瞌睡局長辭職、富民縣下發(fā)一號文件……在媒體的聚光燈下，贊揚(yáng)和非議紛至沓來，昆明經(jīng)受著種種解讀以及“誤讀”。
昆明的種種強(qiáng)勢作為，是不是在走人治的路子？日前，記者來到這里，走訪調(diào)查，近距離感受。制度創(chuàng)新正成為撬動(dòng)昆明改革大盤的支點(diǎn)。
① 規(guī)則
“沒有落后的地區(qū)和落后的人，只有落后的規(guī)則和制度”
□在國家法律法規(guī)的“天花板”下，各地的情況千差萬別，制度創(chuàng)新空間無限
□172項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，僅保留95項(xiàng)
“三天辦結(jié)，出乎意料！”去年12月底，云南省昆明市行政審批服務(wù)中心，飯店經(jīng)理姚梅英掩飾不住內(nèi)心的喜悅。她來進(jìn)行衛(wèi)生許可證年檢。
2008年，昆明行政審批事項(xiàng)從506項(xiàng)精簡到96項(xiàng)，成為全國行政審批項(xiàng)目最少的省會城市；172項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，僅保留95項(xiàng)；審批時(shí)限壓縮了2/3。
昆明市長張祖林說，通過制度治理，優(yōu)化軟環(huán)境，昆明市希望打造西部乃至全國“三最四低”的投資環(huán)境——創(chuàng)業(yè)最寬松、社會最文明、人居最安全和低生產(chǎn)成本、低交易成本、低行政成本、低社會成本。
如今的昆明，不單靠領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，靠制度辦事。軟環(huán)境建設(shè)、城市解堵、滇池治理、城中村改造、招商引資、教育衛(wèi)生改革……2008年各項(xiàng)攻克堅(jiān)難的事業(yè)，都有制度的規(guī)范。
制度治理，是昆明市委、市政府“地方治理”的核心概念。
欠發(fā)達(dá)地區(qū)跨越式發(fā)展的突破點(diǎn)在哪里？云南省委常委、昆明市委書記仇和認(rèn)為，地方的競爭體現(xiàn)在四個(gè)方面：通過改革打時(shí)間差，通過開放打空間差，通過創(chuàng)新打信息差，通過治理打制度差。“通過治理打制度差，尤為重要?！?/p>
“沒有落后的地區(qū)和落后的人，只有落后的規(guī)則和制度。”昆明的領(lǐng)導(dǎo)班子認(rèn)為，“在國家法律法規(guī)的‘天花板’之下，各地情況千差萬別，制度創(chuàng)新空間無限！”“地方競爭好比跳高，沙坑是體制，制度是橫桿，要想超越，就要不斷創(chuàng)新。”
對于風(fēng)起云涌的思想解放大潮，昆明市委、市政府認(rèn)為，每次解放思想，絕不是前一次的重復(fù)。把與時(shí)俱進(jìn)的思想解放形成長效制度，不能靠運(yùn)動(dòng)式，要靠制度創(chuàng)新。
不改，不行了；不發(fā)展，不行了！1999年世博會，昆明曾創(chuàng)造“昆明速度”，近幾年明顯落后了。城市綜合競爭力指標(biāo)，2007年昆明在286個(gè)地級以上城市中列第五十一位，經(jīng)濟(jì)增長率在省會城市中倒數(shù)第一。
一年來，新風(fēng)撲面，昆明市級完成制度創(chuàng)新198項(xiàng)。加上各地、各部門出臺的新制度，昆明一年的制度創(chuàng)新超過千項(xiàng)。
創(chuàng)新基礎(chǔ)上的制度治理，讓昆明煥發(fā)出勃勃生機(jī)，現(xiàn)代新昆明建設(shè)邁上了快車道。2008年，昆明實(shí)際利用外資達(dá)到6億美元，是2007年的兩倍。在昆明做了20多年生意的浙江商會會長吳建國說，以前昆明不少辦事部門就像一個(gè)車隊(duì)，車有快有慢；如今就像一列高速列車，前面帶著跑，后面推著走，根本慢不下來。
② 定位
“尋求政府有形之手和市場無形之手的對握”
□改革的目標(biāo)是，讓政府權(quán)力配置的資源最少、最小化，讓市場競爭配置資源達(dá)到最多、最大化
□2008年，民辦教育機(jī)構(gòu)增加98所，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加10所
制度治理，不是要建設(shè)一個(gè)萬能的政府，而是尋求政府有形之手和市場無形之手的對握。
昆明市委、市政府認(rèn)準(zhǔn)了一個(gè)理：改革的終極目標(biāo)是，讓政府權(quán)力配置的資源最少、最小化，讓市場競爭配置資源達(dá)到最多、最大化；發(fā)展的終極目標(biāo)是，直接創(chuàng)造財(cái)富的人群最大化，間接創(chuàng)造財(cái)富的人群最小化。
作為云南唯一的特大城市，昆明城市規(guī)劃設(shè)計(jì)滯后于開發(fā)建設(shè)，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。2008年，城市規(guī)劃委員會開了22次會議，審議的議題是過去十年的總和。
面對歷史欠債和現(xiàn)實(shí)矛盾，是聽之任之，還是迎難而上？昆明市的領(lǐng)導(dǎo)班子下定決心：“大干2008！拼搏2009！攻堅(jiān)2010！沖刺‘十二五’！”
張祖林說，2008年是辛苦的一年，也是很有成就感的一年。昆明干部群眾只爭朝夕，大規(guī)模建設(shè)是在“補(bǔ)課”，是在“還歷史的債”。
因?yàn)榻煌〒矶?，昆明被謔稱為“困民”。昆明市2008年啟動(dòng)了“四環(huán)十七射”的交通體系建設(shè)，原來要三年完成的二環(huán)路改造工程，一年完成，原打算五年完成的三環(huán)建設(shè)則被壓縮至兩年?？吹阶钚碌睦ッ鹘煌ㄒ?guī)劃圖，為解堵頭疼多年的市交警支隊(duì)秩序科科長李志軍感嘆：“早這么干，就不是這個(gè)樣子了！”
并不是昆明以前不想這么干。據(jù)介紹，因?yàn)橥顿Y預(yù)算達(dá)67億元，財(cái)政不堪重負(fù)，醞釀了幾年的二環(huán)路改造工程一直沒有實(shí)施。如今二環(huán)改造需要80億元，加之滇池治理、城中村改造等耗資巨大的項(xiàng)目，錢從哪里來？
在社會主義條件下如何搞市場經(jīng)濟(jì)？仇和有獨(dú)特理解：制度治理的過程，是“培養(yǎng)市場引導(dǎo)力，組織社會參與力，運(yùn)用法制約束力，發(fā)揮黨政推動(dòng)力”的過程。各種力量有先后之分：能用市場引導(dǎo)解決的，不必組織社會參與；發(fā)揮黨政推動(dòng)力，是最后的選擇。
如今，BT、BOT等融資的時(shí)髦詞時(shí)常掛在昆明各級干部嘴邊。要知道，這對于習(xí)慣了財(cái)政有多少錢干多少事的一些西部官員，是一個(gè)多大的思想轉(zhuǎn)變！解放思想轉(zhuǎn)換思路的結(jié)果，是昆明市去年完成超千億元的固定資產(chǎn)投資，達(dá)到近年來的最好水平。
政府有形之手的作用恰恰是，發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用，撬動(dòng)社會投資，對握市場之手。2008年，昆明依托市場引導(dǎo)力，滇池治理的投入從每年4億多元增加到14億元，民辦教育機(jī)構(gòu)增加了98所，民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)增加了10所。
不要搞無謂的爭論，要到市場中競爭。昆明抽調(diào)公務(wù)員組成36個(gè)專業(yè)招商局，派駐全國各發(fā)達(dá)城市駐點(diǎn)招商。教育局副局長姚宏被派到廣州招商，感觸頗深：“我們以前習(xí)慣于等、靠、要，向上面伸手，不知道市場的力量有多大！”
③ 治官
“貫徹=學(xué)習(xí)+研究+落實(shí)”
□不及時(shí)出臺好政策，等于瞎抓；有了好政策而不落實(shí)，等于白抓
□昆明公務(wù)員興起了“521824”工作法，全市一年辦了56次講座，問責(zé)干部275人
“昆明是個(gè)好地方，好山好水好風(fēng)光；以前江水臟又臭，如今到處是花香……”洪家小村的余翠芝老人歡快地唱起了自編的花燈戲。
在盤龍江進(jìn)入滇池的匯合處，洪家小村的垃圾場被改建成了小游園。
盤龍江的變化，要?dú)w功于對滇池入湖河道實(shí)行的“河段長制”?！爸魏戎嗡?，治水先治河，治河先治污，治污先治人，治人先治官”，滇池流域35條入湖河道，市級主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥河長、縣市(區(qū))負(fù)責(zé)人分段管理。
34歲的官渡區(qū)副區(qū)長傅希自小在滇池邊長大，是“常務(wù)副段長”。他說，壓力之大，當(dāng)初不敢想象會有這么大成果！
滇池治理的“河段長制”，是昆明抓制度落實(shí)的一個(gè)縮影。
夜幕下的昆明市委、市政府辦公樓經(jīng)常燈火通明。城中村改造辦公室干部余偉民笑稱，我們現(xiàn)在是“521824”工作法：一周五天工作不夠，還要加班兩天；一天八小時(shí)工作不夠，那就工作18個(gè)小時(shí)；電話全天候開機(jī)。
忙，累，是現(xiàn)下昆明公職人員的普遍感受。忙，忙在一個(gè)“落實(shí)”上。
“貫徹=學(xué)習(xí)+研究+落實(shí)”。
一個(gè)地區(qū)的發(fā)展，往往不缺好的思路，缺的是抓落實(shí)的力度和解決問題的辦法。不及時(shí)出臺好政策，等于瞎抓，有了好政策而不落實(shí)，等于白抓。
執(zhí)行的阻力主要來自干部。為此，昆明一年辦了 56 次學(xué)習(xí)講座，通過學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)變觀念。針對落實(shí)不力，昆明市出臺制度，目標(biāo)直指決策后無條件、無阻力、無障礙的執(zhí)行力：
——“工作成果倒逼法”：分解年度目標(biāo)任務(wù)，以目標(biāo)倒逼進(jìn)度、時(shí)間倒逼程序、社會倒逼部門、下級倒逼上級、督察倒逼落實(shí)；
——“一線工作法”：干部在一線工作，決策在一線落實(shí)，問題在一線解決，創(chuàng)新在一線體現(xiàn)，成效在一線檢驗(yàn)；
——“五辦”作風(fēng)：對亟待解決的問題“立即辦”，對老大難問題“主動(dòng)辦”，對帶普遍性問題“上門辦”，對一時(shí)難以解決的問題“跟蹤辦”，對涉及面廣的問題“公開辦”；
——實(shí)施嚴(yán)格的限時(shí)辦結(jié)制度、嚴(yán)肅的服務(wù)承諾制度、嚴(yán)厲的問責(zé)制度。
2008年，昆明問責(zé)干部275人，接近云南省被問責(zé)干部總數(shù)的1/4。
制度治理，重在治官。昆明治理正逐步由開會、發(fā)文轉(zhuǎn)向制度治理和社會動(dòng)員。昆明市一位政協(xié)委員感嘆，官員們太舒服了，老百姓就不會舒服，如今昆明的官不好當(dāng)了！
④ 參與
有群眾的參與率，才有滿意率
□一個(gè)地方的制度創(chuàng)新，常常是立法的前奏，也是在為立法作準(zhǔn)備
□一年召開120多場新聞發(fā)布會，560多名校長通過公選重新選拔；11個(gè)正縣職位連續(xù)公開差額推薦；面向全國選拔100名后備干部
“昆明從未像今天這樣‘透明’！”中央電臺駐滇記者陳鴻燕感嘆。她一年接到昆明市各級的新聞發(fā)布會通知，有120件之多。
早在2008年2月，昆明市委九屆四次全會就首次通過媒體公開直播。9月12日，昆明建立重大黨務(wù)政務(wù)信息公開、主動(dòng)接受新聞輿論監(jiān)督制度。
新聞公開，也給昆明帶來了“煩惱”。記者提起“瞌睡局長”和“富民縣一號文件”，紀(jì)委書記應(yīng)永生笑了：“處分干部、出臺文件，都不是市委書記的本意。對于領(lǐng)導(dǎo)意圖，個(gè)別同志反應(yīng)‘過激’了?！?/p>
對改革者和新政的誤讀，常常難以避免：他們最吸引公眾的眼球，又因“信息不對稱”最容易“受傷”。仇和坦陳：“媒體經(jīng)常‘曝光’我，但我對媒體的感情極深?！?/p>
媒體是社會動(dòng)員的重要力量，是群眾參與社會治理的橋梁。
有群眾的參與率，才有滿意率。制度治理的過程，也是群眾參與的過程。滿足群眾“知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)與監(jiān)督權(quán)”，昆明漸次吹來清新的政風(fēng)：
——2008年1月28日，《昆明日報(bào)》公布了市縣區(qū)及市直部門領(lǐng)導(dǎo)班子成員的聯(lián)系電話。2月，面向全國選拔100名后備干部。
——2008年3月20日，昆明首個(gè)市長接待日，來訪群眾2000多人，接訪近百人。
——2008年7月，把缺額的市政府秘書長等11個(gè)正縣職位拿出來，三輪公開差額推薦。
——2008年11月12日，把事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)推到公推公選或公推直選前沿，560多名校長通過公選重新選拔。
張祖林認(rèn)為，透明、參與，與市民面對面交流，能更真切地了解老百姓的需求、呼聲，讓老百姓對政府充滿希望。
對于“法治”與“人治”路徑的質(zhì)疑，昆明干部有自己的理解。
“立法是自上而下的過程，制度創(chuàng)新是自下而上的過程。一個(gè)地方的制度創(chuàng)新，常常是立法的前奏，也是在為立法做準(zhǔn)備?！?nbsp;
“法是方法，律是固定。法律就是把成熟的改革經(jīng)驗(yàn)、措施、政策轉(zhuǎn)化為法律法規(guī)”；“不能把抓對法律規(guī)章制度的強(qiáng)制執(zhí)行，理解為人治?！?/p>
在爭議中前行，在改革中苦干，2008年，昆明獲得多項(xiàng)殊榮：首次被評為“中國制造業(yè)最佳投資城市”、“浙商最佳投資城市”、“中國省會十大活力城市”、“建設(shè)創(chuàng)新型國家(2008)十強(qiáng)市”、“全國十大最具幸福感城市”等。
當(dāng)我們離開時(shí)，昆明到處是工地，市內(nèi)的解堵遠(yuǎn)未完成，出租車司機(jī)卻樂觀地說：“照這樣干下去，就有希望！”這或許能代表普通市民今天的心態(tài)。
仇和說：“不管外界怎么議論，我們閉口務(wù)實(shí)、埋頭干事，就像拳擊海綿，不做反彈。干事既要注重過程，更要注重結(jié)果。昆明的成果，少則三年，多則五年才能看出來，現(xiàn)在還缺乏說服力?！?nbsp;
云南高層態(tài)度鮮明?！袄ッ鞯母母锇l(fā)展效果很好，不要怕爭論”，省委書記白恩培在大會上表示?！耙欢ㄒС掷ッ鞯母母铩?，省長秦光榮如是說。
知難而上，負(fù)重前行。昆明，改革未有窮期；制度治理還在路上。
