進入“十二五”時期后，在“智慧城市”大旗的引領下，電子政務進入了新的發(fā)展期，但是和同時期互聯(lián)網跨越式的發(fā)展相比，卻顯得缺乏活力，與社會的創(chuàng)新差距越來越大。在“治理能力現(xiàn)代化”的新要求面前，電子政務“如何走、如何做”已經成為重要的命題。而互聯(lián)網創(chuàng)新大爆炸為電子政務創(chuàng)新提供了鮮活的研究案例，本文將從創(chuàng)新的角度，思考制約電子政務發(fā)展的原因，探索一條通過激發(fā)創(chuàng)新活力促進電子政務發(fā)展的新路徑。

 
　　一、電子政務發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)
 
　　黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的治國理政新任務，對電子政務提出了更高的要求。但是，我們發(fā)現(xiàn)，電子政務正在落后于時代的發(fā)展步伐，在新的發(fā)展形勢下，電子政務正面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。
 
　?。ㄒ唬╇娮诱瞻l(fā)展落后于時代的步伐
 
　　中國電子政務建設從20世紀80年代末啟動，已有20多年的發(fā)展歷史，先后歷經了“政府信息化前期”“大規(guī)模基礎設施建設”“深化應用期”等三個階段。2001年12月26日，國家信息化領導小組第一次會議作出了“中國建設信息化要政府先行”的重要決策，標志著中國電子政務建設進入了高速發(fā)展階段。在不到十年中，中國先后完成了一系列“金”字工程、政府上網工程、基礎數(shù)據(jù)庫工程等一批重大工程，有力地支撐了政府業(yè)務，提升了政府服務水平和行政效率。政府的信息化發(fā)展理念和建設方式引領了時代的發(fā)展，激發(fā)了社會應用信息化的熱潮，成為時代的創(chuàng)新標桿。
 
　　而從“十一五”末期開始，電子政務發(fā)展?jié)u漸落后于時代的步伐，主要表現(xiàn)在兩個方面：第一，發(fā)展速度落后于信息經濟的增長速度；第二，技術應用水平落后于互聯(lián)網創(chuàng)新應用水平。
 
　　根據(jù)聯(lián)合國的評估，2008年中國電子政務在全球排名達到第65位的高位之后，電子政務的創(chuàng)新速度明顯停滯不前，發(fā)展到2014年，則下降到了第70位（參見圖1），排名下降的原因之一是聯(lián)合國的測評越來越強調電子政務的開放和參與。而與之形成鮮明對比的是，中國信息經濟在2008年以后進入高速增長期，2013年中國信息經濟規(guī)模達到13.3萬億元，相比于1996年增長接近38倍，占GDP的比重達到23.7%，比1996年提高18.7個百分點，比“十五”初期高出10個百分點。2008年成為電子政務發(fā)展的拐點，此后電子政務開始落后于信息經濟發(fā)展速度。
 

圖1  中國在聯(lián)合國電子政務排名趨勢
 
　　在技術應用創(chuàng)新方面，2008年前后電子政務的技術創(chuàng)新水平與以Web2.0、云計算、移動互聯(lián)網為特征的新一代互聯(lián)網之間的差距越來越大。在云計算運用方面，2006年亞馬遜開始運營云服務產品EC2，2014財年實現(xiàn)15.7億美元營收，同比增長49%；2009年，阿里巴巴集團開始運營阿里云，2015財年實現(xiàn)6.49億元營收，同比增長128%。相比之下，電子政務領域采用云計算的速度相對緩慢，2012年工信部印發(fā)《基于云計算的電子政務公共平臺頂層設計指南》，在全國推廣陜西電子政務的私有政務云建設模式；2014年6月，基于阿里云的浙江政務服務網上線運行，標志著電子政務體系開始接受公有云模式；根據(jù)阿里云數(shù)據(jù)中國事業(yè)部總經理潘立維提供的信息：“2015年中，阿里云已經和國內16個省份簽約，其中已有5個省份實現(xiàn)落地。”在移動互聯(lián)網應用方面，2011年微信推出，中國全面進入移動互聯(lián)網時代，各種移動應用層出不窮。相比之下，電子政務的移動化步伐相對緩慢，2013年，第一個政務微信服務號廣州公安“微辦事”推出，此后各地政府才陸續(xù)推出微信服務號，而社會上基于微信的創(chuàng)業(yè)已經成為最熱的創(chuàng)業(yè)領域?？傮w而言，在2008年前后，電子政務的創(chuàng)新速度與互聯(lián)網的差距越來越大，幾乎失去了在信息技術創(chuàng)新領域的話語權。
 
　　在信息化對經濟社會的提升方面，各種互聯(lián)網創(chuàng)新成為信息化提升生活品質、優(yōu)化經濟社會結構的關鍵手段，實現(xiàn)了許多寫入電子政務規(guī)劃卻沒有能夠達到的目標，例如眾多交通出行服務應用有效地解決了打車難、停車難的問題，眾多醫(yī)療健康服務有效地解決了基本醫(yī)療服務普惠化的難題，眾多互聯(lián)網教育服務有效緩解了教育資源過于集中的問題，呈現(xiàn)出大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，一派生機勃勃的景象。相比之下，電子政務雖借勢“智慧城市”迎來了一波新熱潮，但是總體而言創(chuàng)新乏力，相比互聯(lián)網的爆炸式創(chuàng)新，則顯得相對沉寂，缺乏發(fā)展的活力。
 
　　（二）電子政務面對的問題長期存在
 
　　雖然電子政務建設取得了許多值得肯定的成績，但是在發(fā)展過程中一直存在著重復建設、市民滿意度低、信息資源不共享等問題。十多年來，眾多的官員、專家和企業(yè)試圖消除阻礙電子政務發(fā)展的制約因素，但是效果卻相對有限。目前，各方普遍認為電子政務存在以下問題：
 
　　第一，投入大，市民滿意度低。市民滿意度與大規(guī)模投入形成了鮮明的對比，中國社會科學院信息化研究中心發(fā)布的《中國電子政務實施及應用調查報告》顯示：“在對我國當前電子政務建設與應用的實效評價方面，被調查者在G2G（政府對政府業(yè)務）方面多數(shù)給予了正面評價，但對于G2B（政府對企業(yè)業(yè)務），正面評價的比例則低于負面評價的比例，對G2C（政府對個人業(yè)務）實效的總體評價更低?！?/div>
 
　　第二，項目失敗率高。經驗表明，中國信息化項目的成功率不足30%，而電子政務項目的成功率則更低。僵尸網站就是電子政務建設項目失敗率高的一個表現(xiàn)，截至2015年11月，各地區(qū)、各部門共開設政府網站84094個，但是其中存在嚴重問題并關停上移以及整改的分別達到16049個和1592個，比例達到19.1%和1.89%。
 
　　第三，資源共享和利用率低。中國電子政務積累了豐富的信息資源，但是這些資源沒有得到充分的共享和利用。據(jù)統(tǒng)計，2013年中國電子政務系統(tǒng)網絡的平均利用率只有5%，大部分都在閑置，遠低于美國的35%；在已建的電子政務工程中，面向公眾服務的業(yè)務應用功能不到3%，面向決策支持的業(yè)務應用功能不到5%;數(shù)據(jù)利用率低，根據(jù)九次方大數(shù)據(jù)創(chuàng)始人王叁壽的預測：僅北京市政府就擁有幾百個PB的數(shù)據(jù)容量，這相當于10個阿里巴巴，但是政府積累的這些海量數(shù)據(jù)并沒有向社會開放。
 
　　第四，電子政務體系工作壓力大。電子政務工作人員在政府體系中長期處于邊緣的位置，雖然已經擺脫了電腦維護的狀態(tài)，成為系統(tǒng)的設計和項目管理角色，但是一直被認為是業(yè)務的支撐力量，信息化對于業(yè)務的創(chuàng)新引領價值得不到認可；同時，電子政務系統(tǒng)長期跟著需求跑，永遠處于不斷修改完善的過程中，甚至因為更換領導而導致系統(tǒng)的徹底重構，使電子政務的工作人員長期處于高強度的工作狀態(tài)中；面對互聯(lián)網快速提高的薪酬水平和誘人的發(fā)展空間，眾多有擔當?shù)碾娮诱占夹g人才處于焦慮的狀態(tài)之中。眾多的因素導致電子政務的從業(yè)者顯得缺乏主動創(chuàng)新的激情和勇氣。
 
　?。ㄈ╇娮诱照谑?chuàng)新的活力
 
　　電子政務發(fā)展面對的更嚴重的問題在于：整個體系正在失去創(chuàng)新的活力。
 
　　對比“十五”“十一五”“十二五”三個時期各省市的電子政務規(guī)劃文本不難發(fā)現(xiàn)，電子政務的主要任務、重點工程、保障措施在十多年中保持了高度的穩(wěn)定性。在與互聯(lián)網創(chuàng)新層出不窮的對比下，電子政務顯得缺乏創(chuàng)新活力。例如，自2009年后，互聯(lián)網進入了移動互聯(lián)網快速發(fā)展的階段，各類技術創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)企業(yè)層出不窮，而電子政務一直依托互聯(lián)網門戶網站提供電子化服務，對移動時代視而不見；當共享經濟模式逐步在解決交通、教育、醫(yī)療等老百姓關心的老大難問題的時候，電子政務卻堅持固有的模式；當眾多的互聯(lián)網應用將“極致體驗”作為第一生存法則的時候，電子政務系統(tǒng)卻還在堅持以領導為中心的需求設計模式。
 
　　雖然多年來形成的經驗和做法在特定的階段發(fā)揮了重要作用，但是在舉國推進“創(chuàng)新驅動”的大背景下，電子政務的創(chuàng)新活力越來越弱，止步不前的發(fā)展狀態(tài)顯得與時代大勢格格不入。
 
　　二、電子政務失去創(chuàng)新活力的原因
 
　　相比互聯(lián)網的開放性，電子政務長期處在封閉的發(fā)展體系中，封閉的體系和機制使電子政務難以吸收和運用最新的創(chuàng)新成果。這種封閉源自于電子政務長期堅持的一些做法。
 
　?。ㄒ唬耙话咽帧蹦Ｊ讲贿m應互聯(lián)網時代的創(chuàng)新規(guī)則
 
　　“一把手工程”一直是電子政務建設的主要模式，也是重要的成功經驗，但是卻很難適用于互聯(lián)網時代的創(chuàng)新。互聯(lián)網強調去中心、扁平化和允許試錯，重大的創(chuàng)新往往出現(xiàn)在遠離主流的區(qū)域。在電子政務的“一把手”模式下，采用的是上而下的建設和管理思路，上下一盤棋、統(tǒng)一行動雖然有利于提高速度和效率，但是卻抑制了微創(chuàng)新，許多最符合基層需求和實踐的創(chuàng)新沒有機會轉變成為現(xiàn)實，許多企業(yè)主導的外部創(chuàng)新很難進入電子政務體系中，這在很大程度上使電子政務錯失了抓住創(chuàng)新的機會。
 
　?。ǘ┮圆块T為中心的建設模式造成眾多“孤島”
 
　　以部門為中心的電子政務建設模式對于激發(fā)創(chuàng)新的反作用越來越大，因為系統(tǒng)自成體系、缺乏協(xié)同，導致重復建設、資金投入績效低等問題，同時也消除了系統(tǒng)之間協(xié)同創(chuàng)新的關鍵基礎。相比之下，眾多的互聯(lián)網企業(yè)奉行“開放”戰(zhàn)略，為了實現(xiàn)生態(tài)協(xié)同效應，將自身擁有的資源、服務通過開放接口（API）的形式公開發(fā)布，允許其他企業(yè)使用或整合，如SalesForce開放CRM生態(tài)體系和IBM認知商業(yè)生態(tài)體系等，開放生態(tài)體系相互協(xié)作、互惠共贏，形成了巨大的創(chuàng)造力和生產力。
 
　?。ㄈI(yè)務導向的設計思路阻斷了大眾參與的渠道
 
　　長期以來，電子政務系統(tǒng)主要的設計思路是滿足政府業(yè)務需要，服務于現(xiàn)有業(yè)務流程的電子化。在這種設計模式下，政府需求成為系統(tǒng)設計的指南，公民只是作為服務的被動接受者，系統(tǒng)的修改和完善的動力來自于政府官員的判斷，市民的意見和評價無法傳遞到系統(tǒng)的設計者，市民無法參與服務的設計、系統(tǒng)的設計和系統(tǒng)的優(yōu)化，這種模式一方面切斷了創(chuàng)新反饋循環(huán)，另一方面也極大削弱了市民參與創(chuàng)新的動力，使電子政務成為政府部門的“獨角戲”。缺乏對用戶的傾聽和積極反饋，“以市民為中心”的設計理念只能成為空談。相比之下，互聯(lián)網企業(yè)所奉行的“讓用戶尖叫”的切實做法，使用戶真正成為參與者和共同創(chuàng)新者，通過用戶的創(chuàng)造實現(xiàn)產品的快速創(chuàng)新和迭代。
 
　?。ㄋ模┻^于強調安全使電子政務陷入自我封閉的體系中
 
　　開源和開放是軟件技術發(fā)展的大勢，微軟和蘋果都已宣布將其“.NET”和Swift框架實施開源政策。此外，在云計算產業(yè)蓬勃興起后，開放系統(tǒng)接口實現(xiàn)系統(tǒng)之間的互聯(lián)互通，已經成為各類應用軟件的基本模式。因為技術開源和開放，互聯(lián)網的技術創(chuàng)新門檻大大降低，任何人都可以基于前人的基礎繼續(xù)創(chuàng)新，技術開放在很大程度上激發(fā)了技術創(chuàng)新的活力。
 
　　與信息技術大開放的趨勢相反，電子政務因為安全、穩(wěn)定、保持傳統(tǒng)等原因，長期堅持相對封閉的技術體系結構，形成了許多人為的壁壘，阻斷了電子政務與互聯(lián)網開放世界的通道，大大降低了電子政務使用最新技術的速度。封閉體系使電子政務成為信息社會的一座孤島，外部的技術創(chuàng)新很難傳遞到電子政務體系中。
 
　　（五）單一的工程建設模式壓縮了商業(yè)模式創(chuàng)新的空間
 
　　商業(yè)模式創(chuàng)新是推動互聯(lián)網產業(yè)創(chuàng)新的重要因素，通過對價值網絡的重新組織，使企業(yè)、創(chuàng)業(yè)者、金融企業(yè)、專業(yè)服務機構（咨詢、法律、測評機構等）、科研機構等多種機構相互協(xié)同，尋找新的商業(yè)空間，共同促進互聯(lián)網的大發(fā)展。
 
　　電子政務長期采取工程建設模式，將企業(yè)視為工程的承包方，要求企業(yè)嚴格按照政府項目的要求盡快完成，這種采購模式壓制了企業(yè)創(chuàng)新的動力和空間。此外，電子政務項目的資質要求將大批的創(chuàng)業(yè)企業(yè)擋在了外面，形成了以系統(tǒng)集成商為主的單一業(yè)態(tài)模式，單一業(yè)態(tài)進一步加劇了電子政務體系的封閉性，難以吸引優(yōu)秀的人才、資本和企業(yè)進入，在很大程度上擠壓了電子政務的創(chuàng)新空間。
 
　　三、以開放激發(fā)電子政務的創(chuàng)新活力
 
　　“開放”，就是創(chuàng)造一種環(huán)境和制度安排，讓盡可能多的主體參與到創(chuàng)新過程中，并分享創(chuàng)新所帶來的價值。眾多的研究表明，互聯(lián)網的創(chuàng)新大爆炸源自于其“開放”的思想觀念、技術體系和產業(yè)生態(tài)；諾貝爾經濟學獎得主埃德蒙·費爾普斯也在理論上證明了“開放”對于國家經濟社會繁榮的基礎性作用。
 
　　“開放”是激發(fā)電子政務創(chuàng)新活力的關鍵手段。
 
　　（一）開放是創(chuàng)新的基石
 
　　諾貝爾經濟學獎得主埃德蒙·費爾普斯在《大繁榮：大眾創(chuàng)新如何帶來國家繁榮》一書中指出，國家層面的繁榮源自民眾對創(chuàng)新過程的普遍參與。它涉及新工藝和新產品的構思、開發(fā)與普及，是深入草根階層的自主創(chuàng)新。中國正在實踐大眾創(chuàng)新促進繁榮的路徑，2015年2月10日，李克強總理與菲爾普斯進行了深度交流，總理表示：“中國人是有智慧的。如果這種‘大眾創(chuàng)業(yè)’的局面能夠形成，‘萬眾創(chuàng)新’的態(tài)勢得以發(fā)展，這將會形成新的巨大動力，形成中國經濟的新引擎?！?/div>
 
　　互聯(lián)網的大發(fā)展驗證了“開放”的巨大價值，這種“開放”的發(fā)展模式值得電子政務借鑒?；ヂ?lián)網在設計之初就秉承“開放”的理念：網絡沒有控制中心，任何設備都可以接入，信息按照自組織的模式傳播。這一開放的精神內核滲透到互聯(lián)網相關的產業(yè)和社會領域，創(chuàng)造出諸如開源、眾包、共享經濟等一系列新經濟模式，形成了巨大的創(chuàng)新力量。在“開放”理念的指引下，眾多的創(chuàng)業(yè)者、投資人、科研機構、企業(yè)共同形成了一個具有持續(xù)創(chuàng)新活力的產業(yè)生態(tài)體系。
 
　　大眾創(chuàng)新的關鍵思路就是創(chuàng)造一種“開放”的機制，讓盡可能多的企業(yè)、個人、機構共同創(chuàng)新，以此形成巨大的經濟發(fā)展推動力。
 
　?。ǘ┒喾絽⑴c有助于提升政府服務
 
　　2009年諾貝爾經濟學獎得主埃莉諾·奧斯特羅姆提出的“多中心治理”理論認為，除政府和市場以外的其他組織（尤其是自主的用戶組織）可以更好地管理公共資源，實現(xiàn)公共服務的有效供給。
 
　　“多中心治理”理論對于電子政務的指導價值在于，應該改變電子政務完全由政府提供的做法，建立多方參與的機制，創(chuàng)造條件發(fā)揮公民、社會、市場和第三部門的積極性，使其能夠參與到電子政務的供給中，使眾多的市場和社會主體主動參與到電子政務的管理、建設和設計之中，彌補政府的不足，形成政府、市場、社會相互促進的發(fā)展機制。
 
　?。ㄈ┳寗?chuàng)業(yè)者、企業(yè)、非政府組織、市民都成為電子政務的創(chuàng)新主體
 
　　政府是電子政務的首要創(chuàng)新主體，但還不夠。電子政務需要讓所有的相關方都成為創(chuàng)新者，包括政府體系內各級主管、業(yè)務和技術人員，同時也包括心懷夢想的創(chuàng)業(yè)者、追求利潤的企業(yè)家、心系民生的NGO（Non-GovernmentalOrganizations，非政府組織），以及對生活充滿熱情的市民。雖然價值導向和作用不同，但是如果能夠通過有效的機制和環(huán)境將其引導到電子政務創(chuàng)新的軌道上，將會形成巨大的合力。
 
　?、闭请娮诱談?chuàng)新的“召集者”
 
　　需要轉變政府在電子政務創(chuàng)新中的角色。政府不應是執(zhí)行者，更應該成為“召集者”，提供一種創(chuàng)新的生態(tài)，允許各類主體都參與創(chuàng)新；其中，政府不再是創(chuàng)新的發(fā)包方，而是機制的設計者、條件的提供者和規(guī)則的執(zhí)行者。
 
　　需要設計一種制度安排，激活創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、NGO和市民的創(chuàng)新熱情，使創(chuàng)新得以“自然”發(fā)生；需要洞察技術的價值，使信息技術的價值得到眾人的認可，成為推動政府變革的重要手段；需要提供一種環(huán)境，例如開放數(shù)據(jù)、提供接口、降低門檻，使愿意創(chuàng)新的主體有條件將想法變成現(xiàn)實；需要熟悉市場規(guī)律和產業(yè)發(fā)展，成為創(chuàng)新資源的組織者，真正讓市場和社會成為創(chuàng)新的主體。
 
　　⒉創(chuàng)業(yè)者是電子政務創(chuàng)新的“探路者”
 
　　在“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”政策的激勵下，中國已經成為創(chuàng)業(yè)的熱土，大量的創(chuàng)業(yè)者、風險投資、專業(yè)服務機構承擔了巨大的失敗風險，在不斷探索新的商業(yè)機會。在電子政務領域，特別是交通、醫(yī)療、教育等公共服務領域，存在巨大的商業(yè)創(chuàng)新空間，是創(chuàng)業(yè)者急迫希望進入的領域，也是市民需求最大、改進空間最大的領域。
 
　　恰當?shù)闹贫劝才藕铜h(huán)境，將能夠極大發(fā)揮創(chuàng)業(yè)者的價值。創(chuàng)業(yè)者對于電子政務創(chuàng)新的價值是全方位的，對于政府、企業(yè)和市民都能夠帶來巨大的價值，包括：①多方面“試錯”，承擔失敗的風險，探索滿足需求、符合市場要求的創(chuàng)新；②開發(fā)貼近市民需求的應用；③測試新技術的實用性；④集聚資源，把想法變成大事業(yè)。
 
　　⒊企業(yè)是電子政務創(chuàng)新的“合創(chuàng)者”
 
　　企業(yè)是信息技術創(chuàng)新的引領者，縱觀信息技術創(chuàng)新和應用的歷程，企業(yè)一直是創(chuàng)新的引領者。在新一輪的信息技術創(chuàng)新浪潮中，移動互聯(lián)網、云計算、物聯(lián)網、大數(shù)據(jù)等新技術率先在市場中實現(xiàn)突破和商業(yè)化應用，然后逐步推廣到政府應用領域。領先企業(yè)的創(chuàng)新水平來自于高效率的創(chuàng)新機制，能夠在短時間內調動技術、資金、市場等多方面的資源實現(xiàn)突破。
 
　　建立政府與企業(yè)的“合創(chuàng)”機制，將能激發(fā)企業(yè)長期創(chuàng)新動力。通過購買服務、PPP模式等創(chuàng)新模式，可以在很大程度上激發(fā)企業(yè)深度參與電子政務創(chuàng)新的動力，更大程度地發(fā)揮企業(yè)的創(chuàng)新能力：①作為資源的整合者，組織技術、資本和專業(yè)服務資源；②引入企業(yè)領先的技術應用和商業(yè)實踐，形成創(chuàng)新；③提供長期穩(wěn)定有質量的服務；④降低政府財政負擔；⑤倒逼政府改革，提升政府的服務能力，規(guī)范工作流程。
 
　?、捶菭I利組織是電子政務創(chuàng)新的“補全者”
 
　　雖然政務服務和互聯(lián)網企業(yè)的商業(yè)服務已經提供了大量的信息化服務，但是非營利組織的服務對于社會發(fā)展而言至關重要，例如在社區(qū)管理與服務、城市環(huán)境的維護、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)督等領域。在技術層面，大量的開放數(shù)據(jù)、開源軟件、開源硬件和非盈利的云服務為非營利組織開展服務提供了堅實的基礎。
 
　　適當?shù)闹贫仍O計將使非營利組織能夠填補電子政務的空白區(qū)域，在政府和市場無法發(fā)揮作用的領域提供有效的服務：①聚焦非盈利領域的創(chuàng)新和服務；②更好地利用開放、開源、免費等非盈利資源實現(xiàn)創(chuàng)新；③使民眾的興趣和社會責任成為電子政務發(fā)展的動力；④降低政府管理和服務的支出。
 
　?、凳忻袷请娮诱談?chuàng)新的“投票人”
 
　　市民不僅是電子政務的服務對象，也是參與者，互聯(lián)網改變了政府與市民之間的單向服務關系，使市民有眾多的渠道參與電子政務的創(chuàng)新過程，包括為政府提供好的創(chuàng)意和想法、反饋城市和社會運行的動態(tài)，不斷幫助優(yōu)化電子政務系統(tǒng)的功能等方面，成為電子政務創(chuàng)新的重要組成部分。
 
　　賦予市民選擇權是加速電子政務創(chuàng)新最重要的機制。市民應該成為電子政務服務優(yōu)劣的裁判人，創(chuàng)造條件讓市民評判服務的優(yōu)劣，以決定一個電子政務系統(tǒng)和服務的發(fā)展方向。
 
　　四、分類推進電子政務
 
　　“開放”意味著電子政務的發(fā)展不應由政府獨立承擔?？梢哉J為電子政務是由政府提供的一類公共物品。根據(jù)公共管理理論，政府提供的公共物品可以分為純公共物品、準公共物品。公共物品的類型劃分可以指導電子政務服務提供方式的設計。根據(jù)公共服務提供方的側重不同，可以將電子政務分為核心業(yè)務、監(jiān)管業(yè)務和服務業(yè)務等三類。
 
　　（一）核心業(yè)務類——政府負責
 
　　核心業(yè)務類系統(tǒng)主要用于支持政務的基礎系統(tǒng)和架構，由基礎支持系統(tǒng)和核心系統(tǒng)構成?；A支持系統(tǒng)包括政府的OA，核心系統(tǒng)包括行政審批系統(tǒng)、審計等。該類系統(tǒng)屬于電子政務支持系統(tǒng)和核心業(yè)務系統(tǒng)，市場無法替代和補充，必須由政府來建設，政府可以選擇向市場進行購買，適合典型的招投標的工程項目建設模式。
 
　　過去十多年的電子政務建設基本實現(xiàn)了核心業(yè)務的信息化，這是巨大的成就。圍繞核心業(yè)務領域，電子政務未來的發(fā)展方向應跟上技術發(fā)展的步伐，應用新技術改善政府的工作，同時應該深化信息資源的共享和利用，充分發(fā)揮現(xiàn)有系統(tǒng)的價值，避免重復建設。
 
　?。ǘ┍O(jiān)管業(yè)務類——政府為主、市場為輔
 
　　監(jiān)管業(yè)務包括市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護、運行監(jiān)測等領域，這些領域是政府對社會履行的基本職能。由于這一領域的復雜性，政府監(jiān)管并不能面面俱到，且即使面面俱到也存在政府失靈的風險，此時市場作為一種補充顯得十分必要。比如，在環(huán)境監(jiān)測領域，環(huán)境保護已經成為政府的基本職能之一，但是政府環(huán)境監(jiān)測和實時預報并沒有比市場以及第三部門做得更好，政府又不能放開不管，所以將市場和第三部門作為補充系統(tǒng)是最佳選擇。這類系統(tǒng)可由政府為主建設，同時鼓勵市場化的系統(tǒng)作為政府系統(tǒng)的補充。
 
　　這一類電子政務的關鍵是如何使政府能夠很好地利用市場作為補充，傳統(tǒng)的做法是通過對市場中已有的資源進行授權，比如授予市場中已有的環(huán)境監(jiān)測系統(tǒng)監(jiān)測指定范圍內的污染源。然而，這種方式使市場處于被動地位，不能提高市場參與的積極性。尋找一種既能提高政府利用市場資源的效率，又能使市場的創(chuàng)造力得以發(fā)揮的方式是當務之急，平臺型政務為此提供了一條解決問題的思路。
 
　　平臺型的電子政務與傳統(tǒng)的電子政務模式存在巨大的差異，在平臺型電子政務中，政府是召集人、一個推動者，而不是公民行動的先行者；平臺型電子政務可以利用多方資源，市場中的系統(tǒng)可以與平臺進行連接，政府獲得市場系統(tǒng)的補充，與此同時，市場可以獲得政府的數(shù)據(jù)資源。
 
　　建設平臺型電子政務的關鍵在于建立一站式公共服務網絡平臺和數(shù)據(jù)開放平臺。一站式公共服務網絡平臺的要點在于整合多方資源，打破碎片化，與市場系統(tǒng)做到接口對接、網連網；而建立數(shù)據(jù)開放平臺的要點在于可以使用社交網絡來做。
 
　?。ㄈ┓諛I(yè)務類——市場為主、政府為輔
 
　　服務業(yè)務類系統(tǒng)適用于教育、交通、醫(yī)療、社區(qū)服務等民生類公共服務，針對這一類公共服務，應該由市場負責建設具體的應用系統(tǒng)，而政府則應該提供基本的支持，比如數(shù)據(jù)、服務接口和基礎平臺。
 
　　這一類公共服務和公民生活息息相關，呈現(xiàn)出個性化需求和共性需求共存的現(xiàn)象。深入挖掘這些需求會產生巨大的經濟價值，日益興起的電商、社區(qū)O2O等商業(yè)模式已經證明市場在這方面具有創(chuàng)造力；相反，政府不僅沒有足夠的創(chuàng)造力，而且也缺乏動力去提供這些服務。而作為市場想進入這一領域，卻苦于沒有足夠的資源，在所有資源中政府所掌握的這一領域的數(shù)據(jù)是至關重要的，因此推進這一類公共服務的關鍵在于開放政府數(shù)據(jù)。
 
　　開放政府數(shù)據(jù)是實現(xiàn)市場參與電子政務應用創(chuàng)新的前提，推進服務領域進步的核心就是開放數(shù)據(jù)。政府要鼓勵私營部門去創(chuàng)造政府不會考慮或沒有資源創(chuàng)造的那些應用系統(tǒng)，而開放數(shù)據(jù)是促使私營部門能夠進入的最佳路徑。通過制定數(shù)據(jù)開放的規(guī)劃和規(guī)范、建設數(shù)據(jù)開放平臺、組織數(shù)據(jù)開放的應用大賽、為數(shù)據(jù)開放提供穩(wěn)定的財政支持以及引入社會力量參與大數(shù)據(jù)運營等一系列的工作，可以大大促進市場參與的動力。
 
　　五、構建開放環(huán)境，激發(fā)創(chuàng)新活力
 
　　政府是構建開放創(chuàng)新環(huán)境的關鍵角色。構建電子政務的開放創(chuàng)新環(huán)境，就是要改變傳統(tǒng)的電子政務建設思路，按照多中心治理和開放的原則，通過一系列的制度安排，打開電子政務的邊界，在競爭的原則下，向內、向外提供創(chuàng)新的空間，吸引盡可能多的創(chuàng)業(yè)者、企業(yè)、市民參與到電子政務創(chuàng)新中；政府退到后臺，轉變成為規(guī)則的制定者和服務的提供者，鼓勵市場和社會主體創(chuàng)新，為創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)提供足夠的市場空間和自由創(chuàng)新的空間，使參與各方通過合作可以獲得預期的回報；同時，堅持契約精神保持政策的一貫性，按照合同約定保證各方的利益；建立有效的創(chuàng)新反饋和倒逼機制，使創(chuàng)新者能夠獲得正確的評價。通過開放創(chuàng)新機制，吸引創(chuàng)新主體，激發(fā)海量創(chuàng)新，并快速淘汰錯誤的創(chuàng)新，使資源迅速積聚到最有價值的創(chuàng)新點上，以此實現(xiàn)低成本高效益的創(chuàng)新。
 
　　就中國電子政務現(xiàn)階段的發(fā)展水平，建議從五個方面著手，構建開放的電子政務創(chuàng)新環(huán)境。
 
　　（一）提升電子政務主管定位，掌舵創(chuàng)新大局
 
　　當今時代，信息技術已經成為驅動經濟社會創(chuàng)新發(fā)展最重要的因素，信息技術的應用水平引領時代創(chuàng)新的步伐，作為信息技術與業(yè)務相結合的關鍵角色，電子政務主管所承載的使命和職能已經超越了信息化建設運維的范疇。提升電子政務主管的定位，承擔電子政務創(chuàng)新引領者的角色，讓其掌舵電子政務創(chuàng)新的方向是時代發(fā)展的必然。
 
　　電子政務主管對于加速電子政務創(chuàng)新至關重要，應成為信息技術價值的發(fā)現(xiàn)者和洞察者，站在時代的前沿，發(fā)現(xiàn)信息技術對于政府的作用點和創(chuàng)新價值；成為創(chuàng)新技術的宣傳者，讓廣泛的官員、企業(yè)和社會認知信息技術的價值；成為創(chuàng)新資源的組織者，創(chuàng)造機會，將政府、企業(yè)和市場各類主體組織起來參與電子政務的創(chuàng)新；同時，也要成為電子政務和信息產業(yè)協(xié)同發(fā)展的橋梁，實現(xiàn)政府和市場雙重提升的目標。
 
　　此外，電子政務創(chuàng)新主管應當是一種組織機制，而不僅僅是一個崗位。這種組織機制的主要目的是協(xié)調內部各方的行動形成合力，并組織外部資源加速電子政務的創(chuàng)新。
 
　?。ǘ乳_放，激發(fā)內部創(chuàng)新活力
 
　　內部創(chuàng)新對于電子政務至關重要，內部創(chuàng)新活力是電子政務自我演化的能力，源于自我改造、自我適應與升級的強烈需求以及為人民服務的組織價值主張。桑福德·伯林斯（SandfordBorins）通過對美國等聯(lián)邦制國家政府創(chuàng)新案例的研究發(fā)現(xiàn),“最常見的政府創(chuàng)新發(fā)起者并不是機構的首長，而是機構首長層下面的職業(yè)公共服務者，即中層管理者和一線工作人員”?；鶎庸ぷ魅藛T的創(chuàng)新熱情、創(chuàng)新意識與執(zhí)行能力，以及創(chuàng)新者之間的關系都會對政府創(chuàng)新過程產生影響。
 
　　許多企業(yè)正在探索對內開放的創(chuàng)新模式，例如海爾正在探索小微模式，努力將科層制組織模式轉變成為平臺型互聯(lián)網組織，其根本目的在于保持組織內部創(chuàng)新的活力。
 
　　電子政務推進內部創(chuàng)新的首要任務是對內提供試驗環(huán)境，在信息資源、服務接口等層面實現(xiàn)共享，最大程度發(fā)揮現(xiàn)有系統(tǒng)的機制；同時，要建立激勵機制，提高行政人員的創(chuàng)新積極性；在政府行政人員之間建立有效的溝通交流與協(xié)同創(chuàng)新機制；并提供有效的創(chuàng)新資源，建立電子政務創(chuàng)新所需要的平臺資源、數(shù)據(jù)資源和技術支撐資源。
 
　　（三）開放數(shù)據(jù)，建立社會創(chuàng)新公共服務機制
 
　　數(shù)據(jù)是信息社會創(chuàng)新的基礎，政府應該將數(shù)據(jù)開放作為與信息基礎設施同等重要的基本公共服務。政府開放數(shù)據(jù)對于經濟社會的價值是巨大的，也是基礎性的。首先，開放數(shù)據(jù)提高了政府的透明度、開放性，改善政府治理，使政府與公眾主動充分地互動，促進政府從單純的管理角色向多元共同治理方向變革；其次，開放數(shù)據(jù)有利于創(chuàng)造巨大的經濟價值，促進大數(shù)據(jù)產業(yè)的發(fā)展，加快產業(yè)結構的轉型提升；再次，有利于激發(fā)社會創(chuàng)新活力，激發(fā)大數(shù)據(jù)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，深化數(shù)據(jù)在經濟社會發(fā)展中的創(chuàng)新應用，不斷催生新的商業(yè)業(yè)態(tài)。
 
　　政府應當切實保障數(shù)據(jù)開放持續(xù)發(fā)展所需要的財政資金；應建立多層次的數(shù)據(jù)開放平臺，包括原始數(shù)據(jù)開放的平臺、數(shù)據(jù)服務API平臺、測試驗證平臺等服務平臺，多層次促進各類社會主體增值開發(fā)利用；引入企業(yè)參與數(shù)據(jù)開放的運營，實現(xiàn)政企優(yōu)勢互補、盤活雙方資源。
 
　　（四）連接市民，建立“大眾點評政府”的倒逼機制
 
　　Web2.0帶來了互聯(lián)網的巨大發(fā)展，其核心特征是人人參與、所有人都是互聯(lián)網內容的創(chuàng)造者。電子政務也應當擁抱“Web2.0”，通過多元化的方式連接市民?！斑B接市民”并不是指簡單意義上的允許市民訪問政府網站，而是通過移動互聯(lián)網、大數(shù)據(jù)、云計算等方式，保持政府與市民之間實時、雙向、參與式的“連接”。
 
　　通過連接市民，實現(xiàn)政民有效互動，推進市民從“被動使用者”向“內容提供者”的轉變，市民本身帶來的創(chuàng)新、政府以市民需求出發(fā)的主動創(chuàng)新將有效推進電子政務創(chuàng)新發(fā)展，形成更加人本、更趨公平的開放創(chuàng)新環(huán)境。讓市民作為“投票人”參與評價，以此形成電子政務應用系統(tǒng)之間的競爭和倒逼機制，“篩選”優(yōu)秀的電子政務應用。
 
　　需要采取一系列的行動實現(xiàn)與市民的連接，包括：搭建電子政務的服務平臺，強化服務支撐，將多種服務接入平臺，為市民提供多種應用的選擇空間；提供多渠道的服務，延伸實體服務渠道，拓展虛擬渠道，并實現(xiàn)線上線下結合；鼓勵市民參與；健全評價機制，基于使用效果，持續(xù)主動優(yōu)化；開拓創(chuàng)新渠道，催生新型服務模式。
 
　?。ㄎ澹悠髽I(yè)，建立城市級政府和社會資本合作（PPP）機制
 
　　各國政府都在創(chuàng)新電子政務建設模式，力求降低創(chuàng)新風險、降低政府財政負擔、引入企業(yè)的最新創(chuàng)新成果，新的模式包括政府采購服務、競爭性的授權、PPP合作。其中PPP模式被普遍認為具有廣闊的發(fā)展空間。
 
　　政府和社會資本合作，即PPP（Public，Private，Partnership），指在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。在電子政務建設中引入PPP模式，有利于引入企業(yè)在技術、資金、管理和運營方面的優(yōu)勢，加速電子政務發(fā)展，降低財政負擔。
 
　　現(xiàn)階段，城市級的PPP項目因為規(guī)模大、運營空間大等優(yōu)勢，更容易落地實施。城市級的PPP模式需要在頂層設計的指導下，建立城市級電子政務PPP總體運營機制，在總體運營機制框架下，建立項目運營管理實體、布局投資基金、開展項目分包等一系列的具體工作，以實現(xiàn)“總體有統(tǒng)籌、分塊有擔當、多方有收益”的共贏格局。（本文刊載于《電子政務》2016年第5期，作者：童騰飛,黃波,謝耘）
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