進入“十四五”時期全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，面對新冠肺炎疫情持續(xù)沖擊下，世界經(jīng)濟深度衰退等多重不利影響，在我國發(fā)展面臨新的機遇和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)重大的戰(zhàn)略窗口期之際，「政務服務」被賦予了新的時代意義。

　　在準確把握新發(fā)展階段，深入貫徹新發(fā)展理念，推動高質(zhì)量發(fā)展，政務服務如何加快構(gòu)建新發(fā)展格局，政務服務的新發(fā)展格局又應該呈現(xiàn)怎樣的形態(tài)呢？

　　政務服務的四種分化

　　從全國的情況看，政務服務呈整體快速發(fā)展趨勢，但，出現(xiàn)了明顯的發(fā)展分化現(xiàn)象。

　　一、區(qū)域分化

　　南北和東西的區(qū)域服務能級差異在持續(xù)擴大，政務服務能級圈開始從珠三角的“一窗式”、“一網(wǎng)式·一門式”發(fā)力，隨后，長三角的“最多跑一次“和”一網(wǎng)通辦“接過了交接棒開始持續(xù)領跑。

　　2018年，廣東率先發(fā)布《廣東省“數(shù)字政府”建設總體規(guī)劃（2018-2020年）》，按照“管運分離”的總體原則，在管理體制、運行機制、建設運維模式等方面持續(xù)探索創(chuàng)新。差異度從中央黨校（國家行政學院）電子政務研究中心發(fā)布的《省級政府和重點城市網(wǎng)上政務服務能力調(diào)查評估報告》能一窺究竟。

　　2020年報告中，省級政府網(wǎng)上政務服務能力方面，浙江省和廣東省排名第一，上海緊隨其后；而重點城市的網(wǎng)上政務服務能力，深圳排名第一，杭州、南京、廣州三地排名第二，河北和北京作為北方省份的代表，進入前十名。

　　實際的現(xiàn)狀是，中西部和北方大部分地區(qū)政務服務的全閉環(huán)、全鏈條、全層級的能級體系較難形成，點狀的創(chuàng)新無法形成整體聯(lián)動態(tài)勢。

　　二、層級分化

　　頂層的設計和統(tǒng)籌能力與基層的承接和運營能力的集合構(gòu)成了一個地區(qū)的政務服務能級圖。設區(qū)市在省級層面是基層，與縣市區(qū)相較就成為了頂層，而區(qū)縣在街鎮(zhèn)社區(qū)層面是頂層，同理也是設區(qū)市層面的基層。越往上，頂層的能級越強，越往下，頂層的能級越弱。

　　當前的問題是，頂層和基層對定位的理解錯位，頂層誤把統(tǒng)籌當統(tǒng)建，統(tǒng)籌的工作有三：一是頂層設計，做規(guī)劃施良策定計劃；二是政策銜接，承上啟下宣貫落實；三是統(tǒng)分結(jié)合，統(tǒng)的徹底分的精妙。

　　而部分地方在系統(tǒng)建設上不遺余力，在業(yè)務指導上疏于發(fā)力，把統(tǒng)建的系統(tǒng)作為解決一切政務痛點的靈丹妙藥，雖統(tǒng)建很多，應用落地卻極少。而大多數(shù)基層，受限于人才、資金和統(tǒng)建等方面的原因難有作為，雖愁容滿面，也無可奈何。

　　三、投入分化

　　具體到一個政務服務中心的能級體現(xiàn)，到底什么才是最重要的呢？是政務大廳宏偉壯觀的辦事環(huán)境，還是受審分離后的咨詢服務、熱線服務、幫辦服務、收件服務和審批服務的能力？是對事項、流程、人員和信息化工具的持續(xù)迭代，還是基層工作沒有做好之前不斷追著熱點跑？

　　投入體現(xiàn)在人員分配、時間分配、費用分配等方面。而當前的問題是，領導們誤以為寬敞明亮的大廳等同于政務服務能力輸出，于是投重金于基建，在數(shù)字化建設投入上卻捉襟見肘。又或者寄希望于將商事登記等事項交與銀行代辦，開展政銀合作，而忽略自身政務服務中心企業(yè)開辦能力建設。

　　四、思想和行為分化

　　以省為例，政務服務的復雜性來源于跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務的“跨”維度，來源于一網(wǎng)通辦的線上、一窗受理的線下、政銀聯(lián)合的合作體的“服務”維度，來源于事項、信息化、制度、人員的“業(yè)務”維度，來源于營商環(huán)境、好差評等的“考核”維度，還有推進政務服務目標實現(xiàn)的平臺供應商等“供給”維度。

　　如此高的復雜性，使得無論是推行告知承諾制、無證明城市、一網(wǎng)通辦、一窗受理、一鏈辦理、全生命周期、一業(yè)一證、跨省通辦、同城通辦等改革，都需要循序漸進，逐層推進和步步夯實。但是，思想總是領先于行動，行動總是領先于成果，我們在一項改革成果還沒有顯現(xiàn)，習慣還沒有養(yǎng)成的情況下，第二項和第三項改革要求和指導文件就開始下發(fā)了，這使得思想與行為，行為與成果的分化越來越嚴重。

　　那么，是什么原因?qū)е铝艘陨纤姆N分化現(xiàn)象的出現(xiàn)呢？

　　三種因素導致分化

　　「一體化」是政務服務頂層設計一直致力于實現(xiàn)的目標和努力的方向。從全國一體化在線服務平臺的建設情況看，希望通過在線服務平臺來規(guī)范、引領和提升全國政務服務能力的趨勢是一以貫之的。

　　但是，多年積累的專網(wǎng)能力不是一朝一夕可以整合的。比如政府工作報告中，2021年要完成的74個跨省通辦的事項，各種情形下的戶口遷移、社?？ǖ纳觐I，就非部門的專網(wǎng)所不能為。結(jié)合縱向的專網(wǎng)和橫向的一體化平臺的互補建設才是一體化建設的重要思路。

　　既然一體化已被頂層和基層所接受，為何仍然出現(xiàn)了分化呢？筆者認為，致分化的原因有三：

　　1. 各地制定的業(yè)務模式和發(fā)展策略不同

　　北方的大部分地區(qū)將改革的模式放在了相對集中許可權(quán)改革上，領導們認為，改革的重點要將部門的許可劃轉(zhuǎn)給行政審批局，這樣行政審批局就可以便利化審批服務，在減材料、減環(huán)節(jié)、減費用、減跑動上出成效。

　　這里有幾個前提，領導們把精力單純用在了事項的劃轉(zhuǎn)上，還是劃轉(zhuǎn)后的一系列“減”上。如果只是前者，改革成果的體現(xiàn)會大大受限。政務服務不只有許可，許可只占政務服務事項的不到五分之一，對群眾來講，大量的公共服務才是主角。

　　新成立的審批局只關(guān)注了許可，那些公共服務事項的高頻服務，誰來提升？如果事項劃轉(zhuǎn)給審批局后，人員劃轉(zhuǎn)不到位，或者，新組建的審批局在業(yè)務、規(guī)則、系統(tǒng)、標準、人員和管理上無法磨合到位，審批便利化改革的目標如何能實現(xiàn)？

　　2. 操盤手頻繁調(diào)動和目標不堅定

　　政務服務不是一蹴而就的工程，要堅持長期主義，板凳要坐十年冷應成為這一行業(yè)的座右銘。但各地的短期投機屢見不鮮，最明顯的就是操盤手們的頻繁調(diào)動。

　　自2019年3月的機構(gòu)改革以來，幾乎一半的政務服務操盤手們履新了，新來的領導們需要重新學習重新理解這個行業(yè)，加之每一任操盤手們都有自己的業(yè)務重心，致使改革的銜接性和流暢性不能持續(xù)。另一個重要的原因來自操盤手們被上級意志所左右，不能向一把手成功布道自己的改革理念、方案和成果，爭取改革所需各類資源。

　　3. 實施路徑不明和協(xié)同溝通不暢

　　文件不能代替實施細則，統(tǒng)建的系統(tǒng)不代表能落地。在各地推行的“一窗受理，集成服務”改革上，這點最具代表性。

　　在2018年國務院辦公廳印發(fā)《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》的文件上，已經(jīng)明確制定了“一窗”分類受理的目標。但是，基層的一窗受理能力不到10%，大部分掛著綜合受理的窗口屏實際做著專窗的工作，且專窗隨著業(yè)務升級不斷增加。比如，一件事專窗、長三角一體化專窗、京津冀一體化專窗、跨省通辦專窗……

　　頂層以為統(tǒng)建了一窗受理綜合收件平臺，統(tǒng)建下的政務大廳一窗受理改革任務就能大功告成，殊不知，“一窗受理”是個系統(tǒng)性工程。它首先要求各地先解決三集中三到位和受審分離的機制設計，這是最重要的先決條件，將收件和出件劃轉(zhuǎn)給政務服務中心，窗口人員具備全科受理的能力，事項的標準化不僅僅是四級四同，而是事項在受理端和審批端所施行標準一致性，當這些都達到要求后，才是“一窗受理”系統(tǒng)的全面實施。

　　試問，有幾個省級和市級一窗受理文件明確了這些機制、事項和窗口人員的建設要求？這些具體的實施路徑如不能在文件中載明，基層在貫徹一窗受理的目標時，就無從下手。當他們向一把手提出，政務服務中心向部門要受理權(quán)、出件權(quán)和人員劃轉(zhuǎn)時，多數(shù)的一把手都給予了拒絕，或者操盤手們受限于各種因素而不愿或不能向一把手提出支持要求。

　　政務服務新發(fā)展格局

　　區(qū)域分化破壞了政務服務能力的全國平衡性，層級分化造成了政務服務能力的逐層衰減，而投入分化會增大行政成本和沉沒成本，損傷社會效益和經(jīng)濟效率，思想和行為分化會嚴重挫傷政務人士的成就感和投入熱情，造成虛擬繁榮的假象。那么，如何解決當下的面臨的困境呢？

　　我們先來看下，3月30日上海市最新發(fā)布的關(guān)于《切實按照“兩個集中”要求進一步優(yōu)化市級政務服務事項辦理模式》的通知。

　　《通知》很簡潔，開篇明確“兩個集中”——企業(yè)事項向區(qū)行政服務中心集中、個人事項向街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)事務受理服務中心集中。隨后，在工作模式中，給出了三方面的路徑：①深化網(wǎng)上辦理，要求市級業(yè)務部門不斷推進事項全程網(wǎng)上辦理，提升事項網(wǎng)上辦理深度，提供申請受理、審查決定、結(jié)果送達等全流程、全環(huán)節(jié)網(wǎng)上服務；②下放基層實施，市級業(yè)務部門要不斷推進事項下放基層實施，并明確事項下放后的承接部門，事項下放基層實施后，申請人可到區(qū)（或街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)）政務服務中心提出申請；③委托基層收件，對無法下放基層實施的市級政務服務事項，市級業(yè)務部門要不斷推進事項委托基層收件，并明確委托收件的辦理層級、辦理部門和責任分工等。

　　我們以這個《通知》為例，說明“兩個集中”文件落地的實施路徑：

　　1. 明確“兩個集中”的實際定義，打造分級服務和就近服務的模式。分級分層設計區(qū)和街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務體系。比如，浦東新區(qū)可稱為此模式的樣板案例。

　　2. 市級部門要在事項的下沉和下放上給出明確的指向和范圍。在事項的分級分層方面，市級部門有頂層的話語權(quán)和分配權(quán)，全程網(wǎng)辦事項、下放事項和委托收件事項的決定權(quán)皆在市級部門，如果頂層不能做好相應的設計指導工作，將會大大降低文件的執(zhí)行效果。

　　3. 基層部門要在人員、業(yè)務等方面開展承接能力的提升工作，確?！皟蓚€集中”的承接到位。

　　4. 市級部門和市大數(shù)據(jù)中心要與區(qū)級政務服務中心及區(qū)級大數(shù)據(jù)協(xié)同配合、做好事項下沉和下放后的基層收件系統(tǒng)與后臺市級部門審批數(shù)據(jù)的無縫流轉(zhuǎn)，確保辦件從受理到出件的閉環(huán)運轉(zhuǎn)。

　　5. 各項運行機制的建立和信息系統(tǒng)改進。

　　6. 做好相關(guān)人員、事項和政策等培訓和群眾宣貫等工作。

　　從這個案例，我們能感悟到，政務服務已經(jīng)從 “單中心”模式向“全網(wǎng)狀”模式轉(zhuǎn)變。以往，政務服務是在加強單個中心的從基建到信息化的整體服務能力上發(fā)力。但當下，從線上到線下、部門到中心、市級區(qū)級和街道要發(fā)生整體聯(lián)動。

　　一體化平臺在支撐用戶認證、電子證照、電子簽章等基礎設施方面找準了定位；部門專網(wǎng)開始在跨省通辦和全省通辦方面實現(xiàn)自身價值；基層政務服務中心發(fā)揮點多網(wǎng)密的功效，在提升窗口服務能力的同時，在一窗通辦、一件事通辦、同城通辦方面實現(xiàn)群眾的就近辦和一次辦夢想...... 這才是政務服務的新發(fā)展格局！

　　使這種政務服務的系統(tǒng)性工程得以實現(xiàn)，要駕馭和實現(xiàn)它，彌合分化現(xiàn)象，我們要克服的困難依然重重。

　　既要有全局視野和系統(tǒng)思維，還要有工匠精神和腳踏實地的作風；既要在原有制度基礎上繼續(xù)添磚加瓦，又要在現(xiàn)有制度框架內(nèi)搞好精裝修；既要做好頂層的統(tǒng)籌——頂層設計，政策銜接和統(tǒng)分結(jié)合，又要有縣市區(qū)精耕細作的協(xié)作推進；既要平臺企業(yè)開放標準規(guī)范以促進更大范圍的政務服務生態(tài)系統(tǒng)建設，又要有一步一個腳印持續(xù)迭代的一體化運營。

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