在政策概念上，“數(shù)字政府”“電子政務”二者都是對特定歷史時期的政策目標、任務和手段的概括與總結，反映了不同的政策內(nèi)容。近四十年來，中央層面相關政策演變可以分為三條主線，即對系統(tǒng)、規(guī)劃與管理的頂層設計，由分散向統(tǒng)一轉(zhuǎn)變的工程規(guī)劃和城市試點，以及由互聯(lián)網(wǎng)技術轉(zhuǎn)向互聯(lián)網(wǎng)思維的信息服務與監(jiān)管。地方政府治理的數(shù)字化也在不斷推動模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型?？傮w而言，政策演變的特征可以總結為核心目標、頂層設計、政策議題、業(yè)務架構以及技術基礎等五個方面。
黨的十九屆四中全會提出“推進數(shù)字政府建設”再次引起廣泛關注。目前，已有不少文獻從不同視角對數(shù)字政府進行定義。首先，基于形態(tài)視角將數(shù)字政府視為“信息技術革命的產(chǎn)物，是工業(yè)時代的傳統(tǒng)政府向信息時代演變產(chǎn)生的一種政府形態(tài)”；其次，基于工具視角認為數(shù)字政府是“將政府與其他主體之間的互動、政務服務、社會治理等政務活動統(tǒng)統(tǒng)數(shù)字化并存儲于云端……政府事務在數(shù)字化、網(wǎng)絡化的環(huán)境下展開的政府存在狀態(tài)和政府活動實現(xiàn)形式”，可以靈活地支持跨部門合作，建立統(tǒng)一的服務渠道，支持移動辦公，以及基于安全的數(shù)據(jù)開放和基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策等；最后，基于過程視角將其視為通過數(shù)字化思維、戰(zhàn)略、資源、工具和規(guī)則等治理信息社會空間、提供優(yōu)質(zhì)政府服務、增強公眾服務滿意度的過程，是公共部門使用ICT技術改善信息和服務供給，鼓勵公民參與的過程。也有學者指出，數(shù)字政府應具體表現(xiàn)為隨時隨地獲取政府信息、促進公眾遵守規(guī)則、提供個性化服務、數(shù)字化的政府采購、機構間數(shù)據(jù)整合以及公眾參與等。如果翻閱早期電子政務理論文獻或教材可以發(fā)現(xiàn)許多類似定義，但這些定義無法有效地對二者做出區(qū)分。
數(shù)字政府與電子政務，這兩個概念為不同的主體所使用：政府機構、智庫、學術界、企業(yè)以及媒體都在各自的語言體系中運用它們，因而它們既可以是一個理論概念，也是政策概念，還可以是工程概念、技術概念。雖然各種概念之間互相參照，但是分別擁有各自的想象空間、知識（經(jīng)驗）體系和焦點問題。因此，有必要厘清是在什么層次上以及符合哪種主體邏輯，而不能用不同層次、不同主體的概念相互否定。本文的基本出發(fā)點是在公共政策層面探討“電子政務”“數(shù)字政府”所代表的不同邏輯。首先，將對二十多年來相關理論和實務文獻進行統(tǒng)計，探討在理論和政策上使用兩個概念的不同特征和趨勢；其次，詳細地回溯從“電子政務”到“數(shù)字政府”的作為政策實踐的演進歷程；最后，對當前數(shù)字政府發(fā)展的主要特征進行總結。
一、對理論和實務文獻的回顧統(tǒng)計
20世紀90年代，英文文獻已經(jīng)出現(xiàn)“電子政務（Electronic Government）”和“數(shù)字政府（Digital Government）”，均是當時西方政府與IT企業(yè)合作的各種創(chuàng)新的概括。美國在1993年發(fā)布的《國家績效評估（The National Performance Review）》中確認了“電子政務”的官方身份，指出先進信息技術是克服政府在管理和服務方面弊端的有效方法，類似“無縫隙”、無紙化、一站式、客戶驅(qū)動、向所有人開放（普遍服務）、隱私保護、數(shù)字簽名、網(wǎng)絡安全等，至今仍未過時。2012年以后，西方國家政府在概念上轉(zhuǎn)向使用“數(shù)字化”或“數(shù)字政府”。比如，美國2012年發(fā)布了《數(shù)字政府：構建更好服務美國人民的21世紀平臺（Digital Government:Building a 21st Century Platform To Better Serve The American People）》的報告，同年英國政府也推出“政府數(shù)字戰(zhàn)略（Government Digital Strategy）”。在學術文獻方面，1994年發(fā)表的《再造政府：那里有“那里”嗎？》一文提到“一站式、不間斷（One-stop,Non-stop）”的“電子政務”;1998年，《21世紀的數(shù)字政府》一文指出，“數(shù)字政府”就是政府利用IT技術尤其是互聯(lián)網(wǎng)改善為公眾提供的信息服務。美國學界成立了“數(shù)字政府協(xié)會（Digital Government Society）”，并從2000年開始組織年度“數(shù)字政府研究國際會議”。張銳昕教授曾轉(zhuǎn)述美國電子政務領域著名學者簡·芳?。↗ane E.Fountain）教授的解釋，由于美國國家科學基金（National Science Foundation）設有專門的數(shù)字政府計劃，接受這個計劃支持的項目被冠名“數(shù)字政府”項目；但是后來更多學者又轉(zhuǎn)向使用“電子政務”。
中文文獻可以追溯到2000年左右。按“文獻”和“主題”對“中國知網(wǎng)”進行檢索發(fā)現(xiàn)，“電子政務”一詞最早出現(xiàn)于1999年，相關文獻主要是關于技術系統(tǒng)的介紹、對地方信息化部門的專訪和少量技術官員的實務類文章。其中，首篇對北京市信息化工作辦公室專訪中提及的“電子政務”是一個典型的工程概念，包括城市運行監(jiān)控管理系統(tǒng)、政府機構辦公自動化和北京市政府網(wǎng)站“首都之窗”工程。而“數(shù)字政府”則最早出現(xiàn)于學術刊物，即2001年第1期《中國行政管理》開設的國內(nèi)首個“數(shù)字政府”專欄，由此出現(xiàn)了一批相關學術文獻。徐曉林教授在該專欄中發(fā)表了第一篇論文，指出“數(shù)字城市”是城市政府管理的革命。
總體上，有關“電子政務”的文獻從2002年開始呈爆發(fā)式增長，到2008年達到頂峰，截至2019年年底總計超過3.2萬篇；而有關“數(shù)字政府”的文獻截至2019年年底總計341篇，2018年之前不足百篇，見圖1?？梢园l(fā)現(xiàn)，2002年、2008年和2018年是三個關鍵時間節(jié)點，這與后面要討論的政策節(jié)點高度相關：2002年中國出臺首個國家電子政務總體規(guī)劃；2008年機構改革將原國務院信息化工作辦公室的職責整體并入新成立的工信部；2017年年底習近平總書記提出“加快建設數(shù)字中國”“要運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”。
圖1 知網(wǎng)中有關“電子政務”“數(shù)字政府”文獻數(shù)量的演變
在期刊文獻中，盡管兩類文獻之間常?；橐?，但在“電子政務”文獻的學科分布中，公共管理學科和政治學科合計占51%、計算機學科占19%，而“數(shù)字政府”文獻的學科分布則分別為69%和2%；同時，“電子政務”的CSSCI文獻占11%，“數(shù)字政府”則占25%；“電子政務”的EI（工程索引）和CSCD（中國科學引文數(shù)據(jù)庫）文獻共計274篇，“數(shù)字政府”則為0篇。這些數(shù)據(jù)說明，技術類文獻更傾向于使用“電子政務”，而“數(shù)字政府”則更多被人文社科文獻使用。
《人民日報》對兩個概念的使用通常涉及地方政府實踐創(chuàng)新或企業(yè)技術應用。檢索《人民日報》圖文數(shù)據(jù)庫發(fā)現(xiàn)，文獻分布情況與知網(wǎng)頗為相似。比如，首次提及“電子政務”也是在1999年，介紹一組企業(yè)產(chǎn)品?！皵?shù)字政府”則最早出現(xiàn)于2003年，是“數(shù)字邯鄲”項目的一部分。該項目全名《邯鄲市數(shù)字城市建設研究》，是世界銀行的援華項目之一。截至2019年年底，在標題或正文中提及“電子政務”的報道數(shù)量超過1 000篇，其中高峰期在2003年為129篇。同期提及“數(shù)字政府”的僅61篇，2017年及之前共10篇，2018年之后明顯增加。在政策方面，根據(jù)對歷年國務院政府工作報告的檢索，2002—2016年提及“電子政務”共8次，而“數(shù)字政府”尚未提及。截至2019年，《國務院公報》所轉(zhuǎn)載文件中提到“電子政務”的共計156篇，最早是2001年時任國家發(fā)展計劃委員會主任曾培炎在第九屆全國人大第四次會議上所作的報告1；同期提及“數(shù)字政府”的文獻僅為2篇，首篇是2018年6月李克強總理在深化“放管服”改革會議的講話2。
綜上，首先，“數(shù)字政府”在理論研究和地方實踐中都不是一個新概念。盡管主要源于“數(shù)字城市”，中文“數(shù)字政府”不僅與“電子政務”幾乎同時出現(xiàn)，而且含義基本相似，只是在使用上與學科背景、使用環(huán)境等相關。其次，“數(shù)字政府”在中央層面的政策文件中是一個新的政策概念。而這里所謂“政策概念”是指在政府正式政策文本中出現(xiàn)的專用術語。同樣，作為政策概念的“電子政務”已經(jīng)有較長的使用時間。政策概念需要落實為具體目標和任務，使用哪一個概念說明政府對特定事物的認知。因此，“數(shù)字政府”與“電子政務”之間主要是作為一種政策概念的差別，反映了不同的政策內(nèi)容。
二、頂層設計：系統(tǒng)、規(guī)劃與管理
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在“電子政務”作為中文概念出現(xiàn)之前，關于政府對技術的運用并無統(tǒng)一概念，而是后來被總結為“政府（或政務）信息化”。往前可追溯到1973年第四機械工業(yè)部召開的“電子計算機專業(yè)會議”，把“計算機的普及應用”提到了電子工業(yè)部門的工作任務中。從那時開始，中國政府將計算機技術應用于電力、地震、氣象、地質(zhì)、人口等領域的統(tǒng)計和科學計算工作中，規(guī)模最大的一次是在1982年第三次全國人口普查中“用電子計算機進行處理”。
1993年年底，國務院批準成立了國家層面第一個信息化管理機構，即國家經(jīng)濟信息化聯(lián)席會議，由時任副總理鄒家華任主席。由此可以看出，早期信息化主要是“經(jīng)濟管理信息化”。早在1983年，國務院就正式批準組建了國家計劃委員會經(jīng)濟信息管理辦公室，負責全國經(jīng)濟信息管理系統(tǒng)建設規(guī)劃和信息技術方案的制訂工作。該部門的設立標志著政府對計算技術的運用從數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)展到宏觀經(jīng)濟管理。1986年，國務院批準在國家計劃委員會下組建國家經(jīng)濟信息中心（后改為國家信息中心）專門負責國家經(jīng)濟信息系統(tǒng)建設。事實上，從1984年開始，國務院先后批準經(jīng)濟、金融、鐵道、電力等十多個關系到國家經(jīng)濟命脈的國家級信息系統(tǒng)建設。1993—1994年啟動的“金關”（對外貿(mào)易）、“金橋”（經(jīng)濟信息通信網(wǎng)）、“金卡”（金融）和“金稅”工程，都屬于重大經(jīng)濟信息化工程。1997年，第一次全國信息化工作會議上，鄒家華在工作報告中要求：加快（當時）已經(jīng)啟動的金字工程建設和加快國民經(jīng)濟重要領域的信息化建設。雖然當時未講政務信息化或電子政務，但在會議上提出信息化建設要“統(tǒng)籌規(guī)劃、國家主導；統(tǒng)一標準、聯(lián)合建設；互聯(lián)互通、資源共享”———這二十四字至今仍然是重要原則。
總的來說，這段時期政府業(yè)務系統(tǒng)建設被歸入信息化范疇。一批大型業(yè)務系統(tǒng)逐步按照“條條”模式建立起來，從中央一直延伸到地方甚至基層，逐步建立起全國上下貫通的信息通道，這也成為后來業(yè)務系統(tǒng)“煙囪林立”局面的源頭。
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國家層面“電子政務”的整體建設思路在中共中央辦公廳（以下簡稱“中辦”）、國務院辦公廳（以下簡稱“國辦”）聯(lián)合下發(fā)的《國家信息化領導小組關于我國電子政務建設指導意見》（中辦發(fā)[2002]17號，以下簡稱“17號文件”）中得到正式確認。17號文件指出，電子政務對“加快政府職能改變，提高行政質(zhì)量和效率，增強政府監(jiān)管和服務能力”具有重要意義。黨的十六大報告和2002年國務院《政府工作報告》都將“推行電子政務”列為“轉(zhuǎn)變政府職能”的重要任務。17號文件提出的中國電子政務的基本框架，即“一站”“兩網(wǎng)”“四庫”“十二金”，對應中央和地方綜合門戶網(wǎng)站、政府內(nèi)網(wǎng)和外網(wǎng)、四大基礎信息庫和十二個重要領域業(yè)務系統(tǒng)。2006年，國家信息化領導小組印發(fā)的《國家電子政務總體框架》（國信[2006]2號，以下簡稱“2號文件”）是對17號文件的細化，這是時隔四年之后新的思路和方案，比如，在“十二金”之外又增加了5項“優(yōu)先支持的業(yè)務系統(tǒng)”和8項“已建、在建和擬建的電子政務應用系統(tǒng)”；17號文件中提出“黨的工作業(yè)務系統(tǒng)建設方案由中共中央辦公廳研究提出”，而2號文件中則指出“為黨委、人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院提供了電子政務技術支持”，明確電子政務范圍覆蓋黨和國家機構，這在一定程度上也說明“電子政務”比“電子政府”更適合中國國情。
17號文件和2號文件代表了國家層面的頂層設計，是當時國家信息化領導小組的經(jīng)典之作。這個機構的前身可以追溯到1993年成立的國家經(jīng)濟信息化聯(lián)席會議，1996年成立的國務院信息化工作領導小組（見《國務院辦公廳關于成立國務院信息化工作領導小組的通知》國辦發(fā)[1996]15號），并于1999年升格為國家信息化工作領導小組，由時任副總理吳邦國擔任組長（見《國務院辦公廳關于成立國家信息化工作領導小組的通知》國辦發(fā)[1999]103號）。2001年又重組成立國家信息化領導小組并由總理朱基擔任組長，常設辦事機構是國務院信息化工作辦公室。2008年，國務院信息化工作辦公室的職責被整合并入工業(yè)和信息化部（以下簡稱“工信部”）。這個辦事機構最早在1996年曾是專職機構，1999年其工作整體轉(zhuǎn)由當時的信息產(chǎn)業(yè)部（即工信部的前身）負責。
2011年，工信部發(fā)布《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》（工信部規(guī)[2011]567號），與后面國家發(fā)展和改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）的工程規(guī)劃有所不同，這份規(guī)劃旨在指導和推動全國的電子政務建設，概括了從應用、服務、共享、基礎設施到安全等方面的建設內(nèi)容。由于工信部在綜合協(xié)調(diào)上的局限性，這份規(guī)劃的具體效力較難判斷。隨著主管電子政務業(yè)務的信息化推進司在2014年再次被劃歸中共中央網(wǎng)絡安全和信息化委員會辦公室（以下簡稱“中央網(wǎng)信辦”），這份規(guī)劃也在“十二五”結束后被正式宣布失效。中央網(wǎng)信辦（信息化發(fā)展局）成為國家電子政務建設的統(tǒng)籌領導部門。2018年4月，習近平總書記在全國網(wǎng)絡安全和信息化工作會議上強調(diào)“要運用信息化手段推進政務公開、黨務公開，加快推進電子政務，構建全流程一體化在線服務平臺”。2019年年初，中央網(wǎng)信辦聯(lián)合中辦、國辦、國家發(fā)改委、工信部、國家標準化管理委員會（以下簡稱“國家標準委”）聯(lián)合印發(fā)了《關于開展國家電子政務綜合試點的通知》，其目的重在試點，因而內(nèi)容較為精簡，僅涉及基礎設施集約化、政務信息資源共享、“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”和電子文件應用等四個方面，并要求試點單位將實施方案、評估結果以及總結報告等同時提交中央網(wǎng)信辦與國家發(fā)改委。
三、工程與試點：由分及統(tǒng)，點面結合
（一）政務信息化工程規(guī)劃
國家發(fā)改委在“十二五”期間發(fā)布了《“十二五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》（發(fā)改高技[2012]1202號，以下簡稱“十二五規(guī)劃”）。這份規(guī)劃和上述工信部的規(guī)劃“同氣連枝”，在內(nèi)容上也更接近于17號文件和2號文件。這或許是因為工程規(guī)劃更注重對原規(guī)劃的落實。該規(guī)劃使用“政務信息化”一詞，此后國家發(fā)改委發(fā)布的《關于加強和完善國家電子政務工程建設管理的意見》（發(fā)改高技[2013]266號，以下簡稱“266號文件”）明確說明，所謂“電子政務”就是“十二五”工程規(guī)劃中列出的各項“使用中央財政性資金建設的政務信息化工程建設項目”，將“政務信息化”和電子政務畫上等號。
以“十二金”為代表的業(yè)務應用系統(tǒng)一直是中國電子政務的建設重點，但有許多重大成果存在信息孤島、數(shù)據(jù)煙囪等問題。因此，這份具有重要創(chuàng)新思路的“十二五規(guī)劃”提出，要實現(xiàn)“從過去注重業(yè)務流程電子化、提高辦公效率，向更加注重支撐部門履行職能、提高政務效能、有效解決社會問題轉(zhuǎn)變”，“要從部門獨立建設、自成體系，向跨部門跨區(qū)域的協(xié)同互動和資源共享轉(zhuǎn)變”。為此，起草者們嘗試改變過去以部門為導向的建設思路，轉(zhuǎn)而構建以政策問題為導向，跨部門協(xié)同治理的新架構，因而首先他們對國家重大政策進行了梳理，由此提出具體建設任務。這種跨部門、跨區(qū)域，以問題為導向的建設思路延續(xù)到《“十三五”國家政務信息化工程建設規(guī)劃》（發(fā)改高技[2017]1449號，以下簡稱“十三五規(guī)劃”）?！笆逡?guī)劃”提出“基本形成滿足國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的政務信息化體系”的目標，形成大平臺、大數(shù)據(jù)、大系統(tǒng)的電子政務工程總體架構。
以問題為導向設計規(guī)劃任務，試圖打破數(shù)據(jù)壁壘促成政務協(xié)同的思路，與現(xiàn)有科層化體制之間必然存在不協(xié)調(diào)，推進并非易事。這在基礎信息庫建設中表現(xiàn)十分明顯。17號文件提出建設四大國家基礎信息庫，即人口基礎信息庫、法人單位基礎信息庫、自然資源和空間地理信息資源庫、宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫，這是首次在國家層面對跨部門、跨層級政務信息資源共享提出建設目標。“十二五規(guī)劃”里增加了“文化信息資源庫”，初衷是希望“推動文化信息資源共享和開發(fā)利用，促進中華文化的傳承和傳播，提升國家文化軟實力”，但在推進時涉及多家部委，未能形成統(tǒng)一意見，因而在“十三五規(guī)劃”中與宏觀庫一同被取消，取而代之的是社會信用信息庫。其他信息庫盡管繼續(xù)保留，進展各有不同。比如，“十三五規(guī)劃”對人口庫提出的目標之一是：將人口基礎信息庫的交換平臺向統(tǒng)一的國家數(shù)據(jù)共享交換樞紐遷移，實現(xiàn)分散于部門專網(wǎng)的人口基礎信息向國家電子政務網(wǎng)絡實時共享匯聚。這實際意味著從“十五”開始提出的人口信息的實質(zhì)共享仍未建立起來。2016年9月，國務院印發(fā)了《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發(fā)[2016]51號），提出要組織編制國家政務信息資源目錄、建設國家數(shù)據(jù)共享交換平臺，試圖解決多年未能徹底解決的國家層面的政務數(shù)據(jù)共享問題，其中制定指南、匯總目錄、推動平臺及體系建設和工作評價等任務都由國家發(fā)改委負責，具體建設則落到由國家發(fā)改委主管的國家信息中心，后者同時掛“國家電子政務外網(wǎng)管理中心”的牌子。
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推進信息資源共享的另一種思路是把跨部門、跨系統(tǒng)信息整合下放地方，在城市中探索信息化新模式，即從原先主要以“條條”為主的建設模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤皸l塊”結合模式。其中，“信息惠民”和“新型智慧城市”的試點政策成為對新模式的嘗試。電子政務試點早已有之，比如，原廣東省南海市（現(xiàn)為佛山市南海區(qū)）、四川省綿陽市等都曾經(jīng)是早期的試點城市，但整體規(guī)模較小。“信息惠民”和“新型智慧城市”在政策過程上頗具相似性，皆是先由某個部委提出并啟動第一輪地方試點，然后再擴大為由國家發(fā)改委牽頭，多個業(yè)務部門參加的新一輪試點。
“信息惠民”最早是在《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)[2012]28號）中提出的，當時被歸入新型信息服務產(chǎn)業(yè)的重大行動；翌年，《國務院關于促進信息消費擴大內(nèi)需的若干意見》（國發(fā)[2013]32號）也要求“加快實施‘信息惠民’工程”，為此工信部兩批次遴選了104個信息消費試點城市4。按照慣例，“信息惠民”應出自工信部之手，但其政策范圍相應有所局限。2014年，轉(zhuǎn)由國家發(fā)改委牽頭，會同中央機構編制委員會辦公室、工信部等十二個部委發(fā)布了《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》（發(fā)改高技[2014]46號）和《關于同意深圳市等80個城市建設信息惠民國家試點城市的通知》（發(fā)改高技[2014]1274號）。在這兩份文件中，“信息惠民”政策范圍被大幅增加，明確要“圍繞解決民生領域管理服務存在的突出矛盾和制約因素”，以社會保障等九大民生領域為重點“提升各級政府公共服務水平和社會管理能力”。十二個部委各司其職，其中“統(tǒng)籌建立政府公共服務信息平臺……逐步實現(xiàn)公共服務事項和社會信息服務的全人群覆蓋、全天候受理和‘一站式’辦理”的牽頭任務交付國家發(fā)改委。2016年，國家發(fā)改委又聯(lián)合十個部委（其組成與十二部委有所不同）發(fā)布《推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”開展信息惠民試點實施方案》（國辦發(fā)[2016]23號），提出“在試點地區(qū)實現(xiàn)‘一號一窗一網(wǎng)’”目標。這個新目標與之前電子政務規(guī)劃中“一站式”思路一脈相承，同時又將信息惠民工程納入“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的新軌道。
同樣，由國家發(fā)改委牽頭的“新型智慧城市”也將“政務服務”列為評價體系中二級指標中的第1號，專門評價城市政府推進政務服務事項“一號申請、一窗受理、一網(wǎng)通辦”的情況。智慧城市最早是IBM公司提出的關于城市管理“智慧化”的解決方案或方法論。2012年年底，住房和城鄉(xiāng)建設部（以下簡稱“住建部”）開始在全國組織國家智慧城市試點工作，分三批公布290個試點城市。盡管其評價指標也考慮到方方面面5，從最新組建的住建部智慧城市專家委員會來看6，該版本的智慧城市側重于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設的數(shù)字化。對于住建部而言，一個顯然的困難是，智慧城市建設涉及多部門協(xié)調(diào)，僅靠單個非綜合性部門推動是遠遠不夠的。上述這個版本似乎并未得到廣泛認同，2016年《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（中辦發(fā)[2016]48號）《“十三五”國家信息化規(guī)劃》（國發(fā)[2016]73號）均提出要建設“新型智慧城市”。同年，國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦牽頭會同國家標準委、教育部等25個相關部門成立了新型智慧城市建設部際協(xié)調(diào)工作組，并組織開展“新型智慧城市評價工作”。
四、服務與監(jiān)管：從互聯(lián)網(wǎng)技術到互聯(lián)網(wǎng)思維
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利用互聯(lián)網(wǎng)提供信息服務從一開始就是電子政務的核心內(nèi)容，政府網(wǎng)站是其中最重要的工具。發(fā)達國家最初提出電子政務的概念就是指利用網(wǎng)站為公眾提供服務。前述20世紀90年代末的文獻中出現(xiàn)“電子政務”，與1998年首次出現(xiàn)地方政府網(wǎng)站和1999年由40多家部委（辦、局）信息主管部門聯(lián)合發(fā)起的“政府上網(wǎng)”工程之間顯然密切相關。17號文件提出要“建設并整合中央和地方的綜合門戶網(wǎng)站”推進公共服務，2號文件則要求“通過計算機、電視、電話等多種手段，把服務延伸到街道社區(qū)和村鎮(zhèn)，惠及全民”，是考慮數(shù)字鴻溝而拓展電子服務的實現(xiàn)手段。之后政府網(wǎng)站作為一項常規(guī)性工作由辦公廳系統(tǒng)負責。2006年發(fā)布的《關于加強政府網(wǎng)站建設和管理工作的意見》（國辦發(fā)[2006]104號），比較全面地提到信息發(fā)布、在線辦事和開發(fā)公益性便民（信息）服務等事項。2011年發(fā)布的《關于進一步加強政府網(wǎng)站管理工作的通知》（國辦函[2011]40號）專門強調(diào)了信息公開和網(wǎng)站管理，但實際作用有限。20世紀90年代以來，各地各級政府網(wǎng)站遍地開花，粗放式的發(fā)展帶來的諸如“僵尸網(wǎng)站”等問題嚴重地影響了政府的形象和公信力。
為此，國辦2014年印發(fā)了《關于加強政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設的意見》（國辦發(fā)[2014]57號，以下簡稱“57號文件”），明確政府網(wǎng)站是“網(wǎng)絡時代政府履行職責的重要平臺”“建好管好政府網(wǎng)站是各級政府及其部門的重要職責”“（為）推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用”等，首次將政府網(wǎng)站提升到國家治理層面；并提出“推進集約化建設”，“在確保安全的前提下，各?。▍^(qū)、市）要建設本地區(qū)統(tǒng)一的政府網(wǎng)站技術平臺”等。集約化的目的是希望建設統(tǒng)一技術平臺，解決基層網(wǎng)站由于人力、資金和技術不足而出現(xiàn)的更新不及時、安全防護無保障等問題，減少重復投資，降低維護成本。此后，國辦開展對全國政府網(wǎng)站進行普查（抽查）和集約化治理。2017年，國辦又印發(fā)《政府網(wǎng)站發(fā)展指引》（國辦發(fā)[2017]47號），指導全國各級政府網(wǎng)站的規(guī)范發(fā)展。截至2019年6月，全國政府網(wǎng)站共計15 143個，與2015年12月的數(shù)據(jù)相比減少了77%7。
2009年以后，政務微博、政務微信和政務小程序（APP）相繼出現(xiàn)，結束了政府網(wǎng)站作為網(wǎng)絡信息服務唯一渠道的時代。2016年，中辦、國辦在《關于全面推進政務公開工作的意見》（中辦發(fā)[2016]8號）中提出要“充分利用政務微博微信、政務客戶端等新平臺，擴大信息傳播”。2018年，國辦又專門發(fā)布《關于推進政務新媒體健康有序發(fā)展的意見》（國辦發(fā)[2018]123號），將政務新媒體提升為“黨和政府聯(lián)系群眾、服務群眾、凝聚群眾的重要渠道”，由此形成一個多元化、多平臺的政務信息發(fā)布體系。
?。ǘ┬畔⒐_與政務信息資源的開放
如果說業(yè)務系統(tǒng)的建設重點是流程重塑，那么信息資源建設的關鍵就是共享和開放。信息資源管理本身是獨立的政策與學術領域，但政府信息共享與開放從一開始就和電子政務密切相關。國家層面的信息資源共享主要體現(xiàn)在國家發(fā)改委的工程規(guī)劃中，信息公開的責任則落在國辦。
1. 中國政府信息公開從一開始就與電子政務緊密聯(lián)系。
17號文件已經(jīng)提到了“信息公開”，2號文件將政府門戶網(wǎng)站也定位為“政府信息公開的重要渠道”。2014年的57號文件則將政府網(wǎng)站升級為“政府信息公開的第一平臺”。值得注意的是，2號文件曾提出的信息公開應“以公開為原則，以不公開為例外”，這個想法并未升級到2007年版的《政府信息公開條例》中。信息公開主管職責則從一開始就被歸入政府辦公廳系統(tǒng)。根據(jù)已公開的2008年版《國務院辦公廳主要職責內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定》，當時專門設立電子政務辦公室，職責包含中央政府門戶網(wǎng)站的建設、運營和內(nèi)容保障。2010年從電子政務辦公室中分出政府信息公開辦公室（目前為政府信息與政務公開辦公室），中央政府門戶網(wǎng)站的管理職責也被調(diào)整過來，又于2016年成立直屬國辦的中國政府網(wǎng)運行中心。
2. 向社會公開（開放）政府信息資源在政策上最早可以追溯到2004年。
中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)的《關于加強信息資源開發(fā)利用工作的若干意見》（中辦發(fā)[2004]34號）要求，政務部門“主動為企業(yè)和公眾提供公益性信息服務，積極向公益性機構提供必要的信息資源”。這是中國政府最早關于向社會開放信息資源的政策表述。2017年，中央全面深化改革領導小組第三十二次會議提出要“推進公共信息資源開放”，為此中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)改委和工信部聯(lián)合印發(fā)了《公共信息資源開放試點工作方案》，確定在多個城市開展公共信息資源開放試點。這項試點可以看作中央層面對政府數(shù)據(jù)開放的政策回應。“公共”二字代表信息資源范圍超過了行政機構范疇。有意思的是，這份文件并未使用國際上通用的“數(shù)據(jù)”而是“信息”。可能的解釋如下：一是避免在工作中對數(shù)據(jù)和信息做出實質(zhì)的區(qū)分；二是為了與既有政策和工作相銜接，文件中提到將國家發(fā)改委《政務信息資源目錄編制指南（試行）》作為開放目錄的基礎。主管信息公開工作的國辦信息公開辦雖然未列為起草機構，但在文件中也被賦予相應責任，試點方案和總結都要同時報送上述四個部門。
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如果說政府對互聯(lián)網(wǎng)的早期應用僅將互聯(lián)網(wǎng)視為一種新的信息傳播技術，那么近十年來政府正在努力地適應新的發(fā)展形勢并逐漸形成“互聯(lián)網(wǎng)思維”。政務微博、微信和小程序等都是這種思維的直接反映，“互聯(lián)網(wǎng)+”則是這種思維的集大成者?！盎ヂ?lián)網(wǎng)+”是首個由中國企業(yè)和政府針對當前和未來經(jīng)濟社會形態(tài)激烈變化所提出的概念創(chuàng)新，刻畫了新技術與傳統(tǒng)經(jīng)濟社會和政治的“化學性”融合。
與“信息惠民”側重于民生領域所不同，“互聯(lián)網(wǎng)+”起初主要指經(jīng)濟領域的轉(zhuǎn)型。李克強總理指出“從簡政放權、放管結合、優(yōu)化服務，到大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，再到‘互聯(lián)網(wǎng)+’，這是一脈相承的”。在《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案》中，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”被明確為深化“放管服”改革的關鍵環(huán)節(jié)（國辦發(fā)[2018]45號）。早在2016年，《國務院關于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”工作的指導意見》（國發(fā)[2016]55號）就曾明確“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”要“持續(xù)改善營商環(huán)境……讓企業(yè)和群眾辦事更方便、更快捷、更有效率”。2016—2019年，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”4次被寫入國務院《政府工作報告》，“電子政務”則在2017年之后的報告中消失；2016年的報告將“電子政務”放在對上一年的總結部分，“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”則放在重點要做好的工作部分，似乎宣告二者之間的銜接關系。“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的全國督導督查職責被賦予國辦，國家政務服務平臺也在2019年下半年上線后，逐步被納入中央政府網(wǎng)站的一級欄目。
如果說政務服務強調(diào)“由內(nèi)到外”，那么監(jiān)管則側重于“自下而上”。自“放管服”改革啟動以后，“放權”與“服務”一直是引人注目的改革焦點，監(jiān)管則是關注較少的“短板”。實際上中央提出“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”要早于“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”。李克強總理在2015年國務院“放管服”改革電視電話會議上提出要“探索實行‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’模式”。不過這個概念一直到2018年10月底國務院常務會議才正式列入中央的政策議程，即“依托國家政務服務平臺建設‘互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管’系統(tǒng)”。實際上中國電子政務建設從一開始就與政府監(jiān)管緊密相關，在新技術條件下監(jiān)管模式更加豐富。因此，國務院常務會議上強調(diào)要“實現(xiàn)對監(jiān)管的‘監(jiān)管’”是基于傳統(tǒng)各領域監(jiān)管系統(tǒng)建立“再監(jiān)管”系統(tǒng)，其意圖不言而喻。目前，國家層面監(jiān)管系統(tǒng)的建設任務也被交付國辦，但“對監(jiān)管的‘監(jiān)管’”在職責上由什么部門負責還有待觀察。
五、地方治理數(shù)字化：模式創(chuàng)新與體制轉(zhuǎn)型
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相比中央部門，地方政府在技術運用方面更具有目標上的前瞻性、思路上的開創(chuàng)性和方法上的靈活性。
地方電子政務建設早期就已經(jīng)具有很強的改革理念。以北京市為例，早在2000年，北京市第十一屆人大第三次會議上就提出要“重點開發(fā)電子政務”。2001年年初，北京市政府印發(fā)了《關于加快政務信息化建設的意見》，提到“九五”期間北京市制定了《首都信息化1998—2010年發(fā)展規(guī)劃（綱要）》，初步建成首都公用信息平臺，123個單位在“首都之窗”上建立了網(wǎng)站；并要求兩年內(nèi)實現(xiàn)面向企業(yè)和公眾的審批、管理和服務業(yè)務上網(wǎng)進行，政府內(nèi)部初步實現(xiàn)無紙化辦公和網(wǎng)上辦公。北京市發(fā)改委在規(guī)劃網(wǎng)上審批服務系統(tǒng)時提出“一次提交、多次使用，一口提交、多口使用”的設計理念；當時上海市浦東新區(qū)也提出“統(tǒng)一辦事中心、統(tǒng)一用戶中心、統(tǒng)一管理平臺、統(tǒng)一效能監(jiān)督平臺”的四統(tǒng)一模式等，這些都是當下“最多跑一次”的早期版本。
?。ǘ┑胤綌?shù)字政府改革
近年來，數(shù)字化發(fā)達地區(qū)率先啟動數(shù)字政府改革。2001年，廣東省江門市下轄開平市即啟動全國首個“數(shù)字政府”項目，主要內(nèi)容包括政務管理系統(tǒng)、行政文件歸檔系統(tǒng)、文件中心等十個應用系統(tǒng)和硬件建設。之后，河北省邯鄲市、北京市海淀區(qū)等也曾立項數(shù)字政府項目。這些早期的地方工程未在全國形成影響力，直至2018年“數(shù)字政府”才重新在實務界流行起來，這顯然與2017年年底中央提出“數(shù)字中國”戰(zhàn)略相關。在信息化甫現(xiàn)時，業(yè)界便按照政府、市場和社會三元關系將信息化分解為電子政務、電子商務和電子社區(qū)，因而在地方實踐中將“數(shù)字中國”分解為數(shù)字政府和數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會也是一脈相承的。
2018年，《廣東省“數(shù)字政府”建設總體規(guī)劃（2018—2020年）》（粵府[2018]105號）被視為首個地方數(shù)字政府規(guī)劃的文件，開篇指出“數(shù)字政府是對傳統(tǒng)政務信息化模式的改革”，可以理解為超越傳統(tǒng)電子政務的新模式。該規(guī)劃既繼承了“電子政務”的傳統(tǒng)內(nèi)容，又有新的方案，囊括了近十年來尤其是黨的十八大以來地方政府運用的新技術概念和應用模式，同時在體制機制上也有所創(chuàng)新。
另一個數(shù)字化大省浙江省則通過“深化‘最多跑一次’改革，推進政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型”，其“政府轉(zhuǎn)型”的內(nèi)涵比廣東的信息化模式創(chuàng)新又進一層。浙江省在2014年率先建設“政務服務網(wǎng)”，提出到政府辦事要像“網(wǎng)購”一樣方便。這個網(wǎng)站第一次打通全省政務機構，實現(xiàn)所謂“政務服務”的整體化，為后來中央和各地建設“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”提供了借鑒。值得一提的是，20世紀八九十年代文獻中“政務服務”是指機構內(nèi)設辦公室為領導提供諸如文字、秘書等服務，直到1999年浙江省金華市率先建設政務服務中心推行“一站式”審批模式，“政務服務”才指向政府為公眾提供的服務。
依托本地大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)優(yōu)勢，地方數(shù)字政府建設提出了平臺化概念，與英國政府提出“政府即平臺”（Government as a Platform）概念類似。比如，廣東省提出“大平臺、小前端、富生態(tài)”集約建設新模式；圍繞浙江省政務服務平臺，作為系統(tǒng)開發(fā)商的阿里巴巴提出了“政務中臺”的技術概念。平臺的理想目標是讓政府機構像電子商務一樣在政府平臺上可以直接開“店”，無須關注技術實現(xiàn)。其技術基礎是在業(yè)務之間共享服務級的“能力庫”，諸如人臉識別、在線支付、統(tǒng)一登錄等獨立功能模塊可以經(jīng)過配置并配以簡單定制開發(fā)即可“組裝”成新的業(yè)務應用。在2020年年初抗擊新冠肺炎疫情中，浙江省在企業(yè)支持下于1月25—27日的48小時內(nèi)快速開發(fā)出小應用程序支持防疫工作。
?。ㄈ┑胤秸髷?shù)據(jù)治理機構
長期分散建設運營的模式造成政府機構內(nèi)部電子政務系統(tǒng)林立，既帶來巨大技術管理和更新成本，系統(tǒng)開發(fā)需要很長時間，無法對社會問題做出快速反應；又帶來龐大的人員和機構編制的投入，比如，廣東省在“數(shù)字政府”改革前，55個省直單位共設有承擔信息化工作的機構44個，人員編制745名；同時管理部門與信息技術部門也缺乏清晰的邊界，技術變相地主導了政府信息化發(fā)展方向，出現(xiàn)“重技術、輕業(yè)務，重建設、輕應用”等現(xiàn)象。
自2014年開始，一些地方政府開始組建統(tǒng)籌政府大數(shù)據(jù)和數(shù)字政府建設的專門機構。四年后，在新一輪機構改革的自選項目中，眾多省份紛紛選擇此類機構作為改革突破口，陸續(xù)成立諸如大數(shù)據(jù)發(fā)展管理局、政務服務數(shù)據(jù)管理局、大數(shù)據(jù)統(tǒng)籌局等，嘗試解決多年來地方政府大數(shù)據(jù)治理政出多門的問題，以提升數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用效率和“互聯(lián)網(wǎng)+”政務服務水平。大多數(shù)機構來自對既有機構和人員的整合，一部分是在工業(yè)和信息化委員會（或經(jīng)濟和信息化委員會）、政府辦公室（廳）、發(fā)改委、信息中心等部門或其內(nèi)設機構基礎上進行重組，另一部分則是直接增加有關單位的數(shù)據(jù)治理職能；在職責上不僅涉及數(shù)字政府（電子政務）建設和政府大數(shù)據(jù)的歸集、共享和開放，還包括大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略制定、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和信息安全。各省機構改革方案各有不同，其中廣東省走得最遠，將政府部門內(nèi)設信息化機構全部撤銷，行政管理職能劃歸專門的數(shù)字政府管理部門，技術運營服務職能轉(zhuǎn)交由國有電信運營商和行業(yè)領軍企業(yè)共同出資的混合所有制企業(yè)。這種改革模式體現(xiàn)了機構平臺化的思路，即將原先分散的IT治理架構集中到專門機構，實現(xiàn)資源集中、人員集中、技術集中、能力集中，從而形成合力為其他部門提供統(tǒng)一的IT管理和服務。盡管體制機制上還有不少問題需進一步理順，此類機構正在探索和歸攏與地方政府數(shù)字化相關的各項職能。
六、結論
綜上所述，“數(shù)字政府”“電子政務”的差異體現(xiàn)在政策概念之中。就學術和技術研究而言，“電子政務”是常見的“大詞”，“數(shù)字政府”是“小詞”，二者不僅是實踐總結，還包含未來想象以及對相關命題和一般規(guī)律的探索，其內(nèi)涵越一般化，外延就越寬泛，就越可能包容不同概念，讓不同研究和決策主體之間能夠相互對話，產(chǎn)生更多思想和應用創(chuàng)新，因而沒有必要做出嚴格區(qū)分。而就政策制定而言，政策概念需要落實為具體目標和任務，還要考慮政策之間的一致性。使用“數(shù)字政府”還是“電子政務”傳遞了政府相關認知或態(tài)度發(fā)生變化的信息，可能涉及政策信念、頂層設計、政策議題或業(yè)務架構的調(diào)整。
第一，核心目標從轉(zhuǎn)變政府職能向治理現(xiàn)代化提升。電子政務在目標上以“政府職能轉(zhuǎn)變”為基本出發(fā)點和立足點，側重于政府行政管理信息化。新時代數(shù)字政府建設在核心目標上提升為服務于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是對領導人提出“運用大數(shù)據(jù)提升國家治理現(xiàn)代化水平”的落實?！白疃嗯芤淮巍薄安灰娒孓k事”等形象地概括了各級政府“以人民為中心”運用新技術完善治理體系、提高治理能力的具體模式和方法。
第二，頂層設計從流程范式向數(shù)據(jù)范式轉(zhuǎn)變。政府決策者越來越重視數(shù)據(jù)價值。流程范式是通過流程來組織數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)范式是通過數(shù)據(jù)來組織流程。如果說流程范式更多側重于規(guī)范化、標準化，強調(diào)管理者思維和項目思維，那么數(shù)據(jù)范式則更加側重于個性化、精準化，強調(diào)服務對象思維和整體思維。在推進治理現(xiàn)代化的執(zhí)政理念和執(zhí)行力的驅(qū)動下，數(shù)據(jù)的資源化為實現(xiàn)政府數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供了可能。
第三，政策議題從“用數(shù)據(jù)治理”向“對數(shù)據(jù)治理”擴展。“用數(shù)據(jù)治理”將數(shù)據(jù)視為治理手段，“對數(shù)據(jù)治理”將數(shù)據(jù)視為治理對象，既包括政府內(nèi)部的數(shù)據(jù)治理，比如數(shù)據(jù)共享開放，也包括對市場數(shù)據(jù)（活動）的治理，比如促進數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為網(wǎng)絡空間提供秩序。隨著數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，新的議題日益增多，已經(jīng)成為地方網(wǎng)信部門、大數(shù)據(jù)機構的重要職責。
第四，治理架構從分散化模式向平臺化模式轉(zhuǎn)變。平臺化在數(shù)字政府建設中正在成為一種趨勢。平臺的本質(zhì)就是服務資源的共享與復用。在體制層面，地方大數(shù)據(jù)治理機構實現(xiàn)了機構的“平臺化”；在機制層面，政務微信、政務微博等第三方平臺、政府網(wǎng)站集約化平臺，以及“中臺”建設等正在通過不同的平臺化方案，降低數(shù)字政府建設、運行和維護成本，提高服務和監(jiān)管效率。
第五，技術基礎從信息化向智能化升級。需補充的是，新時代數(shù)字政府對技術的政策注意力正在從過去以個人計算機、辦公自動化、管理信息系統(tǒng)、互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化技術體系轉(zhuǎn)向以人工智能、大數(shù)據(jù)、云計算和移動通信為代表的智能化技術體系，其應用也相應地從人機合作計算模式轉(zhuǎn)變?yōu)闄C器自主計算模式，后者為治理現(xiàn)代化創(chuàng)新提供了更大空間。
