摘要：在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)治理是政府治理的重點領域和重要方式。現(xiàn)階段的政府數(shù)據(jù)治理面臨著質量管理差、安全管控弱、開放共享難的問題。區(qū)塊鏈技術是一種去中心化、去信任、可追溯、透明、安全的新興互聯(lián)網技術，能有效克服當前政府數(shù)據(jù)治理存在的問題。但區(qū)塊鏈技術在政府數(shù)據(jù)治理的管理權威、安全監(jiān)管和法律秩序等方面帶來挑戰(zhàn)，亟需政府完善應用理念，創(chuàng)新監(jiān)管機制以及健全制度體系來推進數(shù)據(jù)治理中的區(qū)塊鏈技術應用。
黨的十九大報告指出，要“善于運用互聯(lián)網技術和信息化手段開展工作”。數(shù)據(jù)治理已成為政府治理的重點領域和主要模式，區(qū)塊鏈、云計算、物聯(lián)網等大數(shù)據(jù)技術的迅猛發(fā)展為政府數(shù)據(jù)治理提供了必要的技術支撐。近年來，作為比特幣底層技術與基礎架構的區(qū)塊鏈越來越為公眾熟知，并廣泛地運用于數(shù)字貨幣、稅務保險、知識版權、慈善公益、智慧醫(yī)療等方面，逐步從金融領域拓展到社會領域，為政府數(shù)據(jù)治理帶來機遇。目前，區(qū)塊鏈技術在金融領域的作用已初見成效，未來政府也將主動借鑒區(qū)塊鏈的原理和技術提升政府治理質量和效率。但迄今為止，國內很少有學者對基于區(qū)塊鏈技術的政府數(shù)據(jù)治理進行研究。本文旨在分析政府數(shù)據(jù)治理的主要問題與區(qū)塊鏈的關鍵技術，回答如何有效運用區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢彌補政府數(shù)據(jù)治理的短板，以期對提高政府數(shù)據(jù)治理水平和效率有所裨益。
一、文獻綜述
伴隨著區(qū)塊鏈技術的日益成熟與區(qū)塊鏈應用領域的迅猛擴展，區(qū)塊鏈已成為新興的熱點議題。目前，區(qū)塊鏈技術在政府領域的應用還處在探索階段，已有研究主要集中在區(qū)塊鏈的實踐應用與理論研究兩個方面。2016年12月，貴陽市在全國范圍內率先發(fā)布《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應用》，提出區(qū)塊鏈技術的政務應用、民生應用與票據(jù)應用三大領域。而后，廣東省、浙江省相繼提出大力發(fā)展區(qū)塊鏈技術，提升治理效能。目前，區(qū)塊鏈技術已應用到身份認證、食品安全、精準扶貧等民生服務領域。貴陽市引入區(qū)塊鏈技術推動精準扶貧，運用區(qū)塊鏈的技術特性實現(xiàn)貧困人口的精準識別與有效退出，并對扶貧資金、項目管理進行有效監(jiān)督。佛山市應用區(qū)塊鏈技術推出“小區(qū)塊大數(shù)據(jù)”平臺，在食品安全、社區(qū)矯正、司法公證等領域深挖信用價值，建設智信社會。
區(qū)塊鏈技術引入政府治理領域，將給政府治理理念、機制與制度體系帶來深刻變革。與之相關的研究主要分為兩個方面：第一，區(qū)塊鏈技術在政府治理領域的應用研究。王鵬等（2017）提出區(qū)塊鏈技術推動政府治理模式創(chuàng)新，需要深化顧客導向思維、構建多中心治理結構、打造共享共建平臺、創(chuàng)立智能化治理模式，可以實現(xiàn)政府治理的精準化、服務化、個性化和定制化。蔣余浩等（2018）提出傳統(tǒng)的責任機制難以有效應對大數(shù)據(jù)時代的決策風險，區(qū)塊鏈技術能形成多層協(xié)作、多頭互聯(lián)的公共責任機制，可以克服海量數(shù)據(jù)造成的各種風險，強化公共決策的民主性。高國偉等（2018）針對當前政府基礎信息共享模式存在的缺陷，結合區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢，提出基于區(qū)塊鏈的新型政府基礎信息資源協(xié)同共享模式。
第二，區(qū)塊鏈技術在政府治理領域的風險研究。王毛路等（2018）闡述了區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢，分析區(qū)塊鏈在產權登記、知識產權保護、產品防偽溯源、票據(jù)驗真、金融風險防控等領域的可行性，并指出區(qū)塊鏈在制度安排與技術監(jiān)管方面的風險。張毅等（2016）認為，區(qū)塊鏈可以有效推動政府角色轉換和職能轉變，促進政府結構、服務過程和治理績效變革，但在政府傳統(tǒng)職能、管理機制與法規(guī)制度等方向帶來巨大挑戰(zhàn)。周瑞玨（2017）在分析區(qū)塊鏈不同技術模式和去中心化機制可能存在的法律風險的基礎上，提出設置行業(yè)準入門檻、進行事前登記、多樣化監(jiān)管等符合現(xiàn)階段區(qū)塊鏈發(fā)展的監(jiān)管機制。
總體而言，已有文獻在區(qū)塊鏈的基礎技術、應用場景、治理風險等方面進行深入的探討，為本文研究提供了堅實的理論基礎和技術支撐，但仍有兩點不足：第一，已有文獻大多從公共責任機制、信息共享系統(tǒng)、治理結構等微觀層面分析，就政府數(shù)據(jù)治理領域鮮有涉及。而政府數(shù)據(jù)治理是政府治理的主要方式，亟需引入區(qū)塊鏈技術，從宏觀層面變革治理理念和制度體系，推動政府數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新。第二，已有文獻對區(qū)塊鏈技術帶來的治理危機和風險研究較為碎片化，并未建構起完整的“理念—機制—制度”的分析框架?；诖?，本文將區(qū)塊鏈技術應用到政府數(shù)據(jù)治理領域，結合區(qū)塊鏈技術的應用優(yōu)勢，探討區(qū)塊鏈應用于政府數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)，并從“理念—機制—制度”的視角提出相應的政策建議。
二、政府數(shù)據(jù)治理面臨的主要問題
伴隨著信息技術發(fā)展和數(shù)字政府建設，數(shù)據(jù)已然成為政府治理的核心要素和戰(zhàn)略資源。一般而言，政府數(shù)據(jù)治理是以治理的方式改進傳統(tǒng)政府信息管理的理念與方式，綜合運用法律制度、技術方法與流程標準等手段，就政府數(shù)據(jù)的可用性、完整性、安全性等進行全面管理，實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)資產的價值。換言之，政府數(shù)據(jù)治理關鍵在于數(shù)據(jù)的可得性、安全性與科學性，能否及時、有效地獲取高質量的數(shù)據(jù)直接決定著政府數(shù)據(jù)治理的能力和水平。但目前，中國政府數(shù)據(jù)治理還處于起步階段，政府數(shù)據(jù)存在著質量管理差、安全管控弱、開放共享難等問題。
?。ㄒ唬┱當?shù)據(jù)質量管理差
數(shù)據(jù)的質量是數(shù)據(jù)治理應用與研究關注的核心問題。大數(shù)據(jù)時代的數(shù)據(jù)質量與大數(shù)據(jù)的特性有關，由于數(shù)據(jù)的規(guī)模體量大，在獲取、存儲和計算過程中容易錯誤，而數(shù)據(jù)的快速產生與高速更新容易產生不一致性，且數(shù)據(jù)來源和形式的多樣性使得數(shù)據(jù)更易產生沖突。目前，中國數(shù)據(jù)質量管理差主要表現(xiàn)在3個方面：
第一，數(shù)據(jù)的真實性不夠。數(shù)據(jù)的真實性是指政府公開發(fā)布的數(shù)據(jù)必須是客觀、真實的，不應有統(tǒng)計方法的疏忽或是人為因素的干擾。一方面，受各種歷史原因和現(xiàn)實條件的限制，某些偽造、制造、修飾的數(shù)據(jù)真假難辨，導致政府數(shù)據(jù)難免“失真”；另一方面，人工干預的統(tǒng)計和傳播方法可能引入誤差，導致數(shù)據(jù)在傳播過程中逐步失真。
第二，數(shù)據(jù)的一致性不高。數(shù)據(jù)的一致性主要體現(xiàn)在同一份數(shù)據(jù)空間與時間的轉換能否保持一致以及業(yè)務關聯(lián)的數(shù)據(jù)之間邏輯關系的一致性。政府數(shù)據(jù)來源多元化，包括政府、企業(yè)、公眾、非政府組織等多元主體的數(shù)據(jù)，也包含數(shù)據(jù)庫、網頁、文本、圖片、視頻等各類結構化、半結構化與非結構化的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)源的多樣性與數(shù)據(jù)結構的復雜性導致政府獲取高質量的數(shù)據(jù)，并對數(shù)據(jù)進行有效整合、傳輸和應用面臨巨大挑戰(zhàn)，數(shù)據(jù)之間存在著沖突、不一致或者相互矛盾的問題。
第三，數(shù)據(jù)的時效性不強。據(jù)專家推算，全球每年新增數(shù)據(jù)40%左右，信息總量兩年就可以翻番。數(shù)據(jù)的高速更新使得部分數(shù)據(jù)的“有效期”很短，如果政府缺乏有效實時收集數(shù)據(jù)的意識和能力，那么收集的部分數(shù)據(jù)可能是“過期”的。另外，政府發(fā)布推送的數(shù)據(jù)信息也有時效性，特別是危機治理，更需要及時公開信息，拓展信息推送渠道，加速信息傳播速度，實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理的精、準、快。
?。ǘ┱當?shù)據(jù)安全管控弱
政府數(shù)據(jù)安全是國家安全的組成部分，是指政府數(shù)據(jù)系統(tǒng)不受偶發(fā)的或惡意的破壞、更改、泄露，涉及國家安全、社會穩(wěn)定、個人隱私、商業(yè)利益等方面。目前，中國政府數(shù)據(jù)治理還處在起步階段，面臨著較大的安全風險和治理挑戰(zhàn)。政府數(shù)據(jù)安全管控弱主要體現(xiàn)在網絡安全保障不力和個人隱私保護不夠兩個方面。
一方面，各級政府網站、各類業(yè)務系統(tǒng)、各個數(shù)據(jù)庫承載著大量的政府數(shù)據(jù)資源，特別是云計算技術發(fā)展使得機構使用云應用程序數(shù)量激增，進一步導致信息向各類云端集中，一旦服務器遭受攻擊，或者技術留有后門，必將嚴重威脅數(shù)據(jù)安全。國家大數(shù)據(jù)安全防護技術和手段的不足以及云端數(shù)據(jù)存儲位置的不確定性使得數(shù)據(jù)監(jiān)管更為困難。中國政府網站頻遭黑客攻擊，攻擊方式日益復雜化，據(jù)第41次《中國互聯(lián)網絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》顯示，2017年中國境內被篡改的政府網站有1605個，被植入后門的政府網站有2062個。
另一方面，敏感數(shù)據(jù)和個人隱私隨著數(shù)據(jù)挖掘、聚合與開放增加泄露風險。政府數(shù)據(jù)與不同數(shù)據(jù)源的有機結合，可能導致隱私數(shù)據(jù)由獨特的組合識別性能而被挖掘出來，使得敏感數(shù)據(jù)存在被泄露和侵害的風險。據(jù)《中國網名權益保護調查報告（2016）》顯示，84%的網民親身感受到個人信息泄露帶來的不良影響。另外，一些復雜技術可以對個人發(fā)布前匿名化的數(shù)據(jù)進行恢復，或者通過不同數(shù)據(jù)集的屬性組合生成敏感數(shù)據(jù)，這使得公眾面臨著個人隱私泄露的風險，加劇公眾的不安全感和不信任度。
?。ㄈ┱當?shù)據(jù)開放共享難
政府數(shù)據(jù)開放共享包括兩層含義，一是通過信息公開的方式將政府數(shù)據(jù)傳播給市場和社會，使其在“數(shù)據(jù)—決策—效益”的過程挖掘數(shù)據(jù)的價值；二是通過數(shù)據(jù)庫、云端等平臺實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)在層級間、區(qū)域間、部門間的開放共享，讓政府在政務服務中提升質量和效率。目前，中國政府數(shù)據(jù)開放共享還處在起步階段，跨區(qū)域、跨層級、跨部門、跨領域數(shù)據(jù)開放共享不夠，數(shù)據(jù)壁壘與數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象嚴重，主要體現(xiàn)在政府內的數(shù)據(jù)開放共享低與社會間的數(shù)據(jù)開放共享難兩個方面。
第一，政府內的數(shù)據(jù)開放共享低。目前，區(qū)域利益壁壘、部門條塊分割、層級溝通不暢導致政府間的數(shù)據(jù)開放共享低，協(xié)同水平差，難以適應開放共享的數(shù)據(jù)環(huán)境?？陀^而言，政府系統(tǒng)內的數(shù)據(jù)兼容性較差，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準和訪問方式，導致單個部門業(yè)務系統(tǒng)內的數(shù)據(jù)難以快速復制運用到其他部門。從主觀方面來講，數(shù)據(jù)的掌控能力折射出部門的權力強弱，部門之間沒有上下級關系，數(shù)據(jù)分散難以統(tǒng)一管理。數(shù)據(jù)共享政策的缺位導致共享的數(shù)據(jù)也主要是統(tǒng)計數(shù)據(jù)和表層數(shù)據(jù)，原始數(shù)據(jù)仍留在政府部門內部。
第二，社會間的數(shù)據(jù)開放共享難。政府數(shù)據(jù)治理是企業(yè)、公眾、非政府組織向政府數(shù)據(jù)平臺輸入數(shù)據(jù)的過程，也是政府整合、分析、統(tǒng)籌數(shù)據(jù)后輸出社會需求數(shù)據(jù)的過程。這一雙向的數(shù)據(jù)共享過程有助于增強政府掌握社情民意數(shù)據(jù)的能力，提升政府服務社會的水平。但目前，政府往往以涉密或者維穩(wěn)等事由在本應公開的環(huán)保數(shù)據(jù)、安全數(shù)據(jù)、防災減災數(shù)據(jù)等民生需求數(shù)據(jù)方面進行有限的選擇性公開，甚至通過設立門檻、附加條款等方式抑制公眾對數(shù)據(jù)的需求。政府數(shù)據(jù)開放共享存在重形式輕實效，重數(shù)量輕質量，重宏觀輕微觀，重內容輕制度，重供給輕需求等問題。
三、區(qū)塊鏈技術在政府數(shù)據(jù)治理中的應用優(yōu)勢
近年來，區(qū)塊鏈的迅速崛起與廣泛運用，離不開區(qū)域鏈的技術特性與應用優(yōu)勢。區(qū)塊鏈技術是一種全員參與、維護、存儲、讀取可靠數(shù)據(jù)的分布式賬本系統(tǒng)，主要包括共識機制、點對點技術、非對稱加密技術、時間戳、智能合約等核心技術，具有可追溯性、不可篡改性、開放性等基本特征，本質上是一種“去中心化”的互聯(lián)網數(shù)據(jù)庫技術。政府數(shù)據(jù)治理是以治理的理念和方式全面管理政府數(shù)據(jù)的可用性、完整性與安全性，特別是面臨海量、異質的數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)壁壘時，區(qū)域鏈不可逆的分布式賬本系統(tǒng)、復雜數(shù)學算法、非對稱加密技術等核心技術為解決數(shù)據(jù)的真實性、安全性、開放性等難題提供可能性。因此，區(qū)塊鏈技術應用于政府數(shù)據(jù)治理具有顯著的優(yōu)勢。
?。ㄒ唬┛勺匪莸姆植际綌?shù)據(jù)系統(tǒng)有助于提高數(shù)據(jù)質量
在傳統(tǒng)的政府治理體系中，社會主體的交互行為往往需要“被信任”的政府充當中介組織進行協(xié)調或出具證明，使得高度集中化的政府組織掌握著全社會80%的數(shù)據(jù)，并壟斷著大量高密度、高價值的數(shù)據(jù)。政府是數(shù)據(jù)的集成者，各級政府結合自身的業(yè)務職能創(chuàng)建海量的數(shù)據(jù)庫。這些數(shù)據(jù)庫是一個封閉的環(huán)式結構，受制于政府的權威性與中介作用，數(shù)據(jù)無法在全社會直接流通，影響數(shù)據(jù)的實時獲取和真實性。
區(qū)塊鏈在不同利益主體間構建一個點對點的分布式的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，各主體通過訪問數(shù)據(jù)系統(tǒng)，將各項社會活動錄入區(qū)塊鏈或確認交易，使得有關社會事務的事件、信息能在大范圍、短時間內實現(xiàn)快速的全網廣播、匹配、核查和認定。需要強調的是，任何治理活動的信息與數(shù)據(jù)只有通過全網廣播獲得其他主體的核實與認可后，才能被完整地寫入區(qū)塊鏈；如果數(shù)據(jù)不實或不被認可，系統(tǒng)將自動拒絕寫入，這有助于保證數(shù)據(jù)系統(tǒng)的真實性與完整性。
當然，全網快速廣播的模式有利于上級政府部門的指令直接快速下達到基層部門，同時也能收集基層部門直接發(fā)送的真實信息，保證信息傳遞的真實性和及時性。在區(qū)塊鏈中，數(shù)據(jù)會被全網實時監(jiān)控，任何試圖篡改、刪除信息的行為都會被區(qū)塊鏈記錄、察覺而拒絕修改，使得新寫入的數(shù)據(jù)與以前的全部歷史數(shù)據(jù)一致，便于追溯。這些寫入、廣播、核實的全部活動會在區(qū)塊鏈中保留相應時間戳的不可逆記錄，一旦數(shù)據(jù)經過核查認定寫入區(qū)塊鏈，將會永久地存儲，確保數(shù)據(jù)的穩(wěn)定性與真實性。
?。ǘ┓菍ΨQ加密技術與哈希算法有助于保障數(shù)據(jù)安全
數(shù)據(jù)的私密性與數(shù)據(jù)的完整性是數(shù)據(jù)安全的重要內容。區(qū)塊鏈運用非對稱加密技術、零知識證明算法以及哈希算法等技術可以實現(xiàn)數(shù)據(jù)安全和隱私保護。其中，非對稱加密算法能驗證數(shù)據(jù)來源，保護數(shù)據(jù)安全；哈希算法等匿名算法能保護數(shù)據(jù)隱私，防止泄露。一般而言，非對稱加密技術是指加密和解密過程中使用兩個密鑰來完成，即通過對應的公鑰與私鑰來驗證身份、加密和解密信息，以滿足信息所有權的驗證和簽名，提高數(shù)據(jù)的安全性。同時為了提高遭受系統(tǒng)攻擊和信息泄露的難度，用戶的公鑰需要定期更新。哈希算法是一種通過計算一個數(shù)字消息所得到長度固定的字符串的密碼學算法，并且不同的信息會得到不同的字符串。目前，哈希算法主要用于生成前區(qū)塊地址、記錄數(shù)據(jù)摘要、交互者地址與構造梅克爾數(shù)據(jù)結構等，保障數(shù)據(jù)的隱私性。
在區(qū)塊鏈中，每個參與主體可以將生成的數(shù)據(jù)通過全網廣播與核實后寫入區(qū)塊，保證寫入數(shù)據(jù)的真實性和唯一性。依據(jù)哈希算法的原理，數(shù)據(jù)所有者在寫入數(shù)據(jù)時要在區(qū)塊頭前加蓋時間戳，標識數(shù)據(jù)的時間順序，并用私鑰對數(shù)據(jù)加密存儲。數(shù)據(jù)使用者和監(jiān)管機構用相應的公鑰訪問數(shù)據(jù)庫，解密并讀取數(shù)據(jù)。由于時間戳記錄讀取數(shù)據(jù)的時間，當任何一方發(fā)現(xiàn)不合理時，可以隨時隨地通過區(qū)塊數(shù)據(jù)和時間戳來追溯歷史數(shù)據(jù)。另外，區(qū)塊鏈的數(shù)據(jù)存儲在分布式的鏈式結構中，確保數(shù)據(jù)的多重備份，提高數(shù)據(jù)庫的容錯性和安全性。即使某個區(qū)塊的數(shù)據(jù)被惡意攻擊或者故障時，其他相關方仍有完整的數(shù)據(jù)副本可供正常使用，且在未被核實認可的情況下，惡意修改的數(shù)據(jù)無法寫入區(qū)塊。這些技術和特性加大了試圖篡改、刪除數(shù)據(jù)或者惡意攻擊數(shù)據(jù)庫等行為的難度，從而保證區(qū)塊鏈數(shù)據(jù)的真實性、完整性、隱私性和安全性。
?。ㄈc對點技術與智能合約有助于實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享
作為一種“去中心化”的分布式賬本系統(tǒng)，區(qū)塊鏈中的每個參與主體都能單獨地寫入、讀取和存儲數(shù)據(jù)，并在全網迅速廣播和及時查證。經全體成員確認核實后，數(shù)據(jù)作為某一事件的唯一、真實的信息在區(qū)塊鏈全網實現(xiàn)共享。點對點技術實現(xiàn)全體網絡共同擁有數(shù)據(jù)，解決數(shù)據(jù)共享需要中介第三方的問題。
一方面，運用區(qū)塊鏈信息管理平臺，各層級、各部門政府組織能夠從全社會范圍內及時的掌握大量的真實數(shù)據(jù)，了解民意社情，掌握社會需求，為政府決策提供數(shù)據(jù)支撐。另一方面，企業(yè)與公眾通過點對點技術可以獲得個性化、精準化的信息，提高數(shù)據(jù)的社會價值。另外，政府的數(shù)據(jù)指令打破傳統(tǒng)的層層下達的模式，直接下達到基層部門執(zhí)行，防止政策的失真與滯后。需要指出的是，區(qū)塊鏈不需要參與方的信用背書，而是通過相互信任的算法創(chuàng)造信用、產生信任和達成共識。去信任化有助于加深每個參與主體間的信任，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。
另外，利用區(qū)塊鏈的信息技術，智能合約打破各自為政的數(shù)據(jù)統(tǒng)計標準和方法，取代傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)協(xié)議，通過在區(qū)塊鏈的制定合約中寫入指定、統(tǒng)一的代碼，系統(tǒng)將根據(jù)代碼推斷合約的實現(xiàn)條件，保障合約執(zhí)行。當政府部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)時，區(qū)塊鏈會自動根據(jù)智能合約上的寫入代碼對照相關數(shù)據(jù)的類型、標準、范圍、數(shù)量等內容和電子簽名進行核對和驗證，方便數(shù)據(jù)統(tǒng)計，提高效率，方便共享。當某些部門數(shù)據(jù)殘缺或者未及時上報時，智能合約自動在全網發(fā)送實時警告，并將警告記錄和相關部門的答復記錄在區(qū)塊鏈上，便于追溯問責。由此，點對點技術與智能合約擴大數(shù)據(jù)共享的范圍、速度和程度，提高數(shù)據(jù)共享的及時性和標準化。
四、區(qū)塊鏈技術應用于政府數(shù)據(jù)治理的挑戰(zhàn)
作為一種新興的互聯(lián)網技術，區(qū)塊鏈不僅會對政府數(shù)據(jù)治理模式產生顛覆性影響，而且會導致政府管控機制和業(yè)務流程發(fā)生重大變革。與過去的技術革命一樣，一方面，區(qū)塊鏈的技術特性和應用優(yōu)勢提升政府數(shù)據(jù)治理的質量和效率，給數(shù)字政府建設帶來發(fā)展機遇；另一方面，區(qū)塊鏈技術在政府數(shù)據(jù)治理的理念、機制、制度等方面存在一系列不同程度的風險，要求政府不斷推進改革，應對挑戰(zhàn)。
?。ㄒ唬├砟钭兏铮喝ブ行幕瘞砉芾頇嗤魬?zhàn)
去中心化是區(qū)塊鏈技術的首要特征。去中心化或者弱中心化意味著區(qū)塊鏈網絡系統(tǒng)沒有核心的管理機構，每個參與主體的權利與義務是均等的。政府在治理體系中不再占據(jù)核心的支配地位，而與其他主體處于相對平等的地位。區(qū)塊鏈的去中心化克服了官僚制組織層級多、信息傳遞慢的弊病，有助于建立緊湊、扁平的組織結構，但這沖擊著傳統(tǒng)政府的服務職能和管理權威。這是因為：政府壟斷著大量的社會數(shù)據(jù)，扮演重要的中介角色，政府的公共權力對數(shù)據(jù)治理領域具有舉足輕重的掌控能力，公眾高度信任并依賴政府以及政府提供的公共服務。區(qū)塊鏈運用點對點技術和數(shù)學算法構建起參與者之間獨立的新型信任機制，打破傳統(tǒng)以政府為中介的信任網絡，消解政府在產權登記、公證、知識產權保護等方面的服務職能和管理權威。
?。ǘC制變革：去信任化帶來安全監(jiān)管挑戰(zhàn)
區(qū)塊鏈的去信任化表現(xiàn)為整個區(qū)塊鏈網絡中的參與者跨越傳統(tǒng)治理體系中的中介結構，無需政府出具相應的信用背書就可實現(xiàn)數(shù)據(jù)的交互和連通。作為一種多個網絡節(jié)點進行數(shù)據(jù)記錄和存儲的分布式共享賬本系統(tǒng)，區(qū)塊鏈的每個參與主體通過密鑰可以讀取全網的數(shù)據(jù)信息，且區(qū)塊鏈通過網絡節(jié)點的集體維護，保證數(shù)據(jù)的安全和真實。由于個人的數(shù)據(jù)記錄后會及時迅速地在全網廣播，并且所有網絡節(jié)點訪問區(qū)塊信息的過程是公開透明的，如果個人的私鑰泄露，將會出現(xiàn)參與者的個人信息全部在網絡上公布的問題，嚴重影響用戶的個人隱私。如果個人的私鑰丟失，那么個人無法再次訪問區(qū)塊鏈中的存儲數(shù)據(jù)，無法獲取個人的證明信息，從而影響用戶的有形資產的歸屬情況。在傳統(tǒng)的政府治理過程中，政府作為收集、存儲、傳遞信息的主要媒介，承擔著數(shù)據(jù)安全與保密的責任。區(qū)塊鏈去中心化的存儲方式意味著沒有任何節(jié)點應當或者有可能對數(shù)據(jù)安全承擔相應的法律責任。區(qū)塊鏈技術的日常運營由全體網絡節(jié)點集體維護，意味著政府的監(jiān)管只局限于宏觀層面的組織管理，區(qū)塊鏈技術管理只存在于集體網絡節(jié)點的本身。如果將政府監(jiān)管權力下放到區(qū)塊鏈內信息管理，那么區(qū)塊鏈技術與云計算、大數(shù)據(jù)等應用模式也無差別了。
?。ㄈ┲贫茸兏铮杭夹g創(chuàng)新帶來法律秩序挑戰(zhàn)
區(qū)塊鏈是一種新興的互聯(lián)網技術，社會適應和政府運用新技術并制定出相關的監(jiān)管措施需要一個過程。伴隨著區(qū)塊鏈技術的迅猛推進，傳統(tǒng)的法律政策和監(jiān)管制度已經不在適應區(qū)塊鏈技術的發(fā)展要求，區(qū)塊鏈的創(chuàng)新技術和應用范圍已經拓展到數(shù)字貨幣、保險金融、醫(yī)療養(yǎng)老等社會各方面，亟需全新的管理理念和立法要求。由于數(shù)據(jù)信息的價值在于交換、復制、記錄和使用，與傳統(tǒng)物權法領域的實體物品存在區(qū)別，且政府在數(shù)據(jù)、信息與虛擬財產等方面的專門法律制度建設嚴重滯后，難以進行有效的確權登記和知識產權保護。另外，區(qū)塊鏈的運用與現(xiàn)行法律存在一定的沖突。例如，智能合約是基于計算機語言的合約，可以在滿足限制條件后自動執(zhí)行和監(jiān)督，這與《合同法》等傳統(tǒng)法律語言規(guī)定的條款中對合約主體及主體間行為約束的相關性沖突。因此，區(qū)塊鏈的迅猛發(fā)展與廣泛應用面臨著制度空白與制度沖突的雙重障礙，需要政府更新立法理念，完善立法的規(guī)范性、科學性和預見性。
五、完善政府數(shù)據(jù)治理中區(qū)塊鏈技術應用的對策建議
區(qū)塊鏈技術的應用優(yōu)勢使得政府數(shù)據(jù)治理應用區(qū)塊鏈技術存在必要性與可行性，但仍要規(guī)避區(qū)塊鏈的應用風險與技術缺陷。今后，推進政府數(shù)據(jù)治理中的區(qū)塊鏈應用發(fā)展，要從明確應用共識，創(chuàng)新監(jiān)管機制，健全制度體系等方面著手。
?。ㄒ唬┟鞔_區(qū)塊鏈應用共識，形成政府數(shù)據(jù)治理應用區(qū)塊鏈技術的理念引領
作為繼互聯(lián)網革命之后最為顛覆性的技術創(chuàng)新，區(qū)塊鏈憑借安全、透明、共享的技術優(yōu)勢廣泛應用在證券金融、國際貿易、移動支付等經濟領域，深刻影響著企業(yè)經營方式和市場管理模式，但在政府治理與社會公益的應用還處在起步階段。理念是行動的向導，推廣區(qū)塊鏈技術，理念上要堅持“破”與“立”的雙向過程，即破除落后的舊理念，樹立適應新技術的新理念。
第一，區(qū)分技術創(chuàng)新與資本炒作，明確區(qū)塊鏈概念。區(qū)塊鏈技術是虛擬貨幣的底層技術和基礎架構，虛擬貨幣是區(qū)塊鏈在數(shù)字貨幣層面的實踐應用。隨著區(qū)塊鏈底層技術和各基礎鏈的逐漸成熟，區(qū)塊鏈技術的應用前景廣闊。但近來，全球范圍內主權國家加大虛擬貨幣的監(jiān)管，導致虛擬貨幣的價格劇烈波動，從而引發(fā)社會對區(qū)塊鏈技術的質疑。因此，要區(qū)分區(qū)塊鏈的應用技術概念與資本市場炒作概念的差異，理清區(qū)塊鏈技術的核心要義，構建準確有共識的區(qū)塊鏈概念體系。
第二，營造開放包容的環(huán)境，助推區(qū)塊鏈應用。區(qū)塊鏈技術的成熟發(fā)展與區(qū)塊鏈技術應用于政府數(shù)據(jù)治理都是一個摸著石頭過河的過程，全社會要打破傳統(tǒng)的思維理念，接受新技術的嘗試性應用，營造良好的開放包容的環(huán)境，并通過高校、媒體等將復雜的區(qū)塊鏈技術以通俗易懂、簡明扼要的方式進行全社會的知識科普。2016年12月，貴陽市在全國首先發(fā)布《貴陽區(qū)塊鏈發(fā)展和應用》白皮書，分階段在政務、民生、商務等領域應用區(qū)塊鏈技術推進政府治理。目前，國家應該擴大區(qū)塊鏈應用的試點范圍，增加區(qū)塊鏈的試點城市，規(guī)劃區(qū)塊鏈的應用領域和行業(yè)范圍，根據(jù)其發(fā)展階段和情況總結經驗，不斷完善制度建設，逐步將地方經驗提升為國家制度。
第三，樹立主權區(qū)塊鏈理念，引領區(qū)塊鏈發(fā)展。與數(shù)據(jù)主權一樣，區(qū)塊鏈技術的基礎設施、參與群體與應用場景都應建立在國家主權的范疇之內。主權區(qū)塊鏈同樣具有點對點，信任、透明和不可篡改的特點。與一般區(qū)塊鏈不同的是，主權區(qū)塊鏈強調網絡空間上的國家主權和網絡主權，凸顯網絡的分散多中心化，接受網絡和帳戶的可監(jiān)管性，實行法律框架下的智能合約等。在構建網絡命運共同體的時代背景下，主權區(qū)塊鏈理念汲取區(qū)塊鏈的技術優(yōu)勢，克服絕對去中心化、去信任化帶來監(jiān)管與安全的不足，有助于維護數(shù)據(jù)安全，實現(xiàn)區(qū)塊鏈技術優(yōu)勢與劣勢的最大公約數(shù)。
?。ǘ┘訌姅?shù)據(jù)平臺管理，創(chuàng)新政府數(shù)據(jù)治理應用區(qū)塊鏈技術的監(jiān)管機制
第一，發(fā)展區(qū)塊鏈核心技術，完善政府數(shù)據(jù)公有鏈基礎建設。區(qū)塊鏈技術是全球范圍內的新一輪技術革命，政府要大力發(fā)展和支持中國自主知識產權的軟硬件核心技術的研發(fā)和運用，特別是在區(qū)塊鏈的算力、存儲帶寬、吞吐量等技術不成熟的方面加大攻關，建立一套全球通用、中國特色的技術標準和安全規(guī)范。同時，政府要加強與高校、科研機構的合作，共同致力區(qū)塊鏈技術的開發(fā)、普及和應用。例如，清華大學經管學院區(qū)塊鏈金融研究中心立足推動區(qū)塊鏈的研究，加速區(qū)塊鏈在商業(yè)領域的普及應用。此外，目前的政府數(shù)據(jù)公有鏈存在不能關閉、安全漏洞以及錯誤修復的問題，政府要加強公有鏈數(shù)據(jù)平臺建設，構建公有鏈的技術平臺標準，明確數(shù)據(jù)開放的程序和標準，發(fā)布數(shù)據(jù)質量要求，擴大數(shù)據(jù)的獲取范圍，提高政府數(shù)據(jù)的質量和安全。
第二，構建多主體共同監(jiān)管模式，建立系統(tǒng)的預防監(jiān)控機制。區(qū)塊鏈是多主體共同參與的分布式賬本數(shù)據(jù)庫，去中心化和去信任化容易導致責任模糊、監(jiān)管缺位。因此，建立政府、企業(yè)、社會組織、公眾共同參與、錄入、維護的分布式數(shù)據(jù)系統(tǒng)，各主體不僅要對自己錄入的數(shù)據(jù)信息負責，同時通過驗證、辨別全網其他數(shù)據(jù)對他人負責，全網的多元主體共同承擔政府數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈的監(jiān)管責任。為加強監(jiān)管的效率，明確監(jiān)管責任，可以委托具有公信力的第三方進行獨立監(jiān)督，對政府數(shù)據(jù)區(qū)塊鏈的錄入信息和完整賬本進行核實。另外，國家層面和省級政府層面應該建立區(qū)塊鏈安全應急機制，出臺區(qū)塊鏈技術應用與政府數(shù)據(jù)治理的長期規(guī)劃，明確監(jiān)管主體、監(jiān)管責任和監(jiān)管工作規(guī)則，設立監(jiān)管者的獎懲機制，建立全面系統(tǒng)的預防監(jiān)控機制。
第三，加強區(qū)塊鏈技術應用人才建設，培育全社會的安全意識和信用意識。政府數(shù)據(jù)治理經歷著電子政務、數(shù)字政府到區(qū)塊鏈應用的過程，每次變革都需要技術人員的支撐?？梢哉f，政府工作人員的技術水平和職業(yè)道德直接決定著政府改革的推進力度和改革效果。因此，政府要加強對數(shù)據(jù)治理以及應用區(qū)塊鏈技術人員的專業(yè)技能培訓，提高區(qū)塊鏈技術的應用能力，強化其職業(yè)道德素養(yǎng)，增強政府人員的綜合素養(yǎng)。另外，區(qū)塊鏈技術將會深刻影響著全社會、全領域、全行業(yè)的發(fā)展，需要全面系統(tǒng)的培養(yǎng)公眾的網絡安全意識和信用意識，加強區(qū)塊鏈技術的宣傳教育，發(fā)揮媒體和高校的積極作用，提高公眾的區(qū)塊鏈技術應用能力和網絡安全意識，從道德和技術層面控制區(qū)塊鏈應用的違法違規(guī)行為。
?。ㄈ┙∪珔^(qū)塊鏈應用政策法規(guī)，構建政府數(shù)據(jù)治理應用區(qū)塊鏈技術的制度體系
制度是規(guī)范確定性規(guī)范與控制不確定性的規(guī)則，它是“通過對行為體預期的引導和保護，向行為體提供了應對不確定性的社會建制”。健全區(qū)塊鏈應用政策規(guī)范和制度體系是推進政府數(shù)據(jù)治理應用區(qū)塊鏈技術的重要保障。
一方面，理順區(qū)塊鏈技術與現(xiàn)行法律規(guī)范的關系，形成區(qū)塊鏈應用的制度環(huán)境。當前，區(qū)塊鏈的去信任化與智能合約等技術特性與現(xiàn)行的《物權法》等法律相沖突，并且區(qū)塊鏈在數(shù)據(jù)治理的分類標準、個人隱私權利、知識產權以及數(shù)據(jù)責任主體等方面對現(xiàn)行的《政府信息公開條例》做出修訂要求。政府立足公共利益和立法要求，根據(jù)區(qū)塊鏈的技術特性，對照現(xiàn)行的法律規(guī)范，定期審核和修訂不適應區(qū)塊鏈發(fā)展的法律法規(guī)，培育支持區(qū)塊鏈發(fā)展的制度環(huán)境。
另一方面，加強區(qū)塊鏈應用在政府數(shù)據(jù)治理的頂層規(guī)劃，探索地方立法。目前，中國已頒布《中國區(qū)塊鏈技術和應用發(fā)展白皮書》，就區(qū)塊鏈的發(fā)展現(xiàn)狀、應用場景、路線圖、標準化建設等作出詳細的規(guī)劃。但是，區(qū)塊鏈技術在數(shù)據(jù)治理方面缺乏專門性法律規(guī)范，缺少政府對數(shù)據(jù)治理應用區(qū)塊鏈的政策扶植和法律保障。因此，政府要加強頂層規(guī)劃，系統(tǒng)謀劃區(qū)塊鏈在政府數(shù)據(jù)治理中的應用前景，出臺政府數(shù)據(jù)治理與區(qū)塊鏈應用的政策文件。同時，鼓勵省級政府先行先試，探索政府數(shù)據(jù)治理中區(qū)塊鏈應用的地方立法，研究出臺應用條例，明確各方職責和規(guī)范，及時把地方經驗提升總結為國家制度。
六、結語
區(qū)塊鏈作為一種新興的互聯(lián)網技術，深刻影響著傳統(tǒng)政府數(shù)據(jù)治理的理念、機制與制度體系。它在提升政府數(shù)據(jù)治理效能、共享與透明度的同時，也使政府數(shù)據(jù)治理面臨著權威、安全與秩序的多重挑戰(zhàn)。因此，政府要善于抓住機遇、大膽嘗試、善謀規(guī)劃，積極運用區(qū)域鏈技術變革傳統(tǒng)數(shù)據(jù)治理模式，提升政府數(shù)據(jù)治理的效能，推動政府數(shù)據(jù)治理創(chuàng)新。今后，區(qū)塊鏈技術應用于政府數(shù)據(jù)治理，不僅要完善區(qū)塊鏈的應用理念、數(shù)據(jù)平臺、發(fā)展規(guī)劃與政策制度體系，還要加大區(qū)塊鏈關鍵技術研發(fā)，加強區(qū)塊鏈技術宣傳，強化區(qū)塊鏈技術人才隊伍建設，培育區(qū)塊鏈應用氛圍，實現(xiàn)區(qū)塊鏈應用工具理性與價值理性的有機統(tǒng)一。
