政府公信力源于以誠(chéng)信為基礎(chǔ)的政府作為,保持政府公信力的底線是公眾的合法權(quán)益不受損害。因此,政府信任危機(jī)是公眾對(duì)政府作為和能力的普遍質(zhì)疑。20世紀(jì)70年代,席卷全球的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使二戰(zhàn)后出現(xiàn)的政府能力與作為神話破滅,信任危機(jī)成為各國(guó)政府普遍面臨的問(wèn)題。美國(guó)學(xué)者帕特里夏·英格拉姆教授指出：“當(dāng)我們漸漸接近20世紀(jì)尾聲之時(shí),世界上沒(méi)有一個(gè)這樣的國(guó)家和地區(qū)那里的國(guó)家對(duì)公共官僚和文官制度表示滿意。東歐、非洲、拉丁美洲和亞洲的混亂激發(fā)了政治和制度變革的痛切意識(shí)。”新公共管理運(yùn)動(dòng)以后,公共行政改革的核心追求就是提高甚至是維持政府公信力。為此,發(fā)展電子政務(wù)是必然選擇之一,也是一個(gè)極為重要的改革戰(zhàn)略。從總體上看,電子政務(wù)在政府公信力建設(shè)方面的作用正負(fù)兼有,其改革政府的技術(shù)優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。因此,深化電子政務(wù)發(fā)展,提升其維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的動(dòng)力,重構(gòu)公眾信任依然是各國(guó)政府能力建設(shè)的目標(biāo)。

　　一、電子政務(wù)發(fā)展的技術(shù)困境與價(jià)值悖論

　　實(shí)踐已經(jīng)證明,電子政務(wù)的快速發(fā)展對(duì)提高政府公信力是一把“雙刃劍”。一方面,電子政務(wù)的發(fā)展使提高政府公信力有了更好的平臺(tái)和途徑；另一方面,由于政府的理性是有限理性,電子政務(wù)的發(fā)展使公眾對(duì)政府行為及其價(jià)值追求的缺陷與不足有了更為廣泛的了解?；陔娮诱?wù)的公共價(jià)值實(shí)現(xiàn)的無(wú)限性與基于政府有限理性的政府局限性之間的博弈一直在持續(xù)。提升政府公信力的底線是維持或保持公信力。因此,以提升政府公信力為動(dòng)力的電子政務(wù)發(fā)展達(dá)到一定程度時(shí),便會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足的現(xiàn)象。

　　(一)電子政務(wù)的發(fā)展助推外向型政府治理模式的成熟

　　一方面,基于電子政務(wù)的公共管理、公共服務(wù)更為公開(kāi)透明；另一方面,在電子政務(wù)得到發(fā)展的同時(shí),公民素質(zhì)也在快速提升,公民訴求不斷增加且個(gè)性化日益突出,參與意識(shí)不斷強(qiáng)化,參與行動(dòng)越來(lái)越積極。其結(jié)果是電子政務(wù)發(fā)展推動(dòng)了外向型政府治理模式的成熟政府本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變,對(duì)內(nèi)負(fù)責(zé)向?qū)ν庳?fù)責(zé)轉(zhuǎn)變,自我評(píng)價(jià)向社會(huì)評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。因此,外向型政府治理模式的發(fā)展為公共管理與服務(wù)質(zhì)量的改善和公眾滿意度的提高提供了可能,進(jìn)而為提升政府公信力提供了良好環(huán)境。具體而言,主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　　第一,電子政務(wù)的發(fā)展使政府信息平民化,提升政府公信力有了較好的認(rèn)知基礎(chǔ)。政府是信息資源最大的生產(chǎn)者,電子政務(wù)的發(fā)展使公民獲得了大量的政府信息,政府信息擁有量的官民平衡度明顯提升,公民有了認(rèn)識(shí)并評(píng)價(jià)公共管理與公共服務(wù)質(zhì)量的基本依據(jù),從而為公眾合理認(rèn)知政府提供了良好基礎(chǔ)。

　　第二,電子政務(wù)的發(fā)展使公眾參與取得長(zhǎng)足進(jìn)步,政府行為的公眾滿意度有了一定的提高。網(wǎng)絡(luò)的平臺(tái)作用使公眾參與介質(zhì)更為多樣；無(wú)障礙的及時(shí)回應(yīng)使公眾參與更為便捷；網(wǎng)絡(luò)普及使參與的公眾范圍與規(guī)模不斷擴(kuò)大；信息公開(kāi)與職能上網(wǎng)使公眾參與領(lǐng)域逐步拓展,信息擁有量提高使公眾參與程度不斷深化、參與質(zhì)量不斷提升。在此過(guò)程中,公眾需求得到了更充分的表達(dá),公眾智慧得到了更深入的發(fā)掘,也得到了更廣泛的采納,從而為提高公眾對(duì)政府公共管理與公共服務(wù)行為的認(rèn)可度,進(jìn)而為提高政府公信力提供了良好條件。

　　第三,電子政務(wù)的發(fā)展使政府公信力提升的倒逼機(jī)制逐步形成。實(shí)踐證明,政府透明性和政府責(zé)任性成正比?；陔娮诱?wù)發(fā)展的政府透明度提升是強(qiáng)化公眾對(duì)政府行為約束的有效前提。其具體的約束邏輯之一是政府態(tài)度和措施出臺(tái)→公眾網(wǎng)上關(guān)注并表達(dá)看法→政府作出進(jìn)一步表態(tài)并出臺(tái)新的措施；約束邏輯之二是政府行為或是官員行為曝光→公眾網(wǎng)上關(guān)注并表達(dá)看法→政府或官員行為調(diào)整。據(jù)有關(guān)人士統(tǒng)計(jì),僅2008年中國(guó)就有84名政府官員遭到人肉搜索,其中1/3最終因此下臺(tái)。

　　可見(jiàn),在電子政務(wù)不斷發(fā)展的過(guò)程中,公民與政府之間交流互動(dòng)的良性發(fā)展,尤其是制度化的交流互動(dòng)逐步形成政府能力和公信力持續(xù)提升的推動(dòng)力量。

　　(二)電子政務(wù)發(fā)展使政府更易被質(zhì)疑

　　電子政務(wù)在助推外向型政府治理模式發(fā)展的過(guò)程中,技術(shù)先進(jìn)性與政府理性有限性之間的矛盾、公眾期望無(wú)限性與政府能力有限性之間的矛盾日益明顯,公眾對(duì)政府的質(zhì)疑有增無(wú)減,提升政府公信力正面臨更大的挑戰(zhàn)。

　　1.政府公信力不高且呈現(xiàn)一定下降態(tài)勢(shì)是世界通病

　　美國(guó)愛(ài)德曼公關(guān)公司2012年的全球政府信任調(diào)查顯在被調(diào)查的25個(gè)國(guó)家和地區(qū)中,只有阿聯(lián)酋、中國(guó)、新加坡、瑞典、荷蘭、加拿大等6個(gè)國(guó)家公眾對(duì)政府的信任度超過(guò)50%。與2011年相比(2011年調(diào)查了23個(gè)國(guó)家和地區(qū),2012年調(diào)查了25個(gè)國(guó)家和地區(qū)),23個(gè)國(guó)家和地區(qū)的公眾對(duì)政府的總體信任度呈下降態(tài)勢(shì),降幅為9個(gè)百分點(diǎn),具體而言,有4個(gè)國(guó)家和地區(qū)的的公眾對(duì)政府的信任度呈上升態(tài)勢(shì)、1個(gè)呈持平狀態(tài)、18個(gè)呈下降態(tài)勢(shì),降幅最大的是巴西。另外,23個(gè)國(guó)家和地區(qū)的公眾對(duì)公共機(jī)構(gòu)的總體信任度也呈下降態(tài)勢(shì),降幅為4個(gè)百分點(diǎn),具體而言,有7個(gè)呈上升態(tài)勢(shì),2個(gè)呈持平狀態(tài),15個(gè)呈下降態(tài)勢(shì)(參見(jiàn)圖1、圖2)。

　　2.電子政務(wù)發(fā)展是政府公信力下降的重要影響因素

　　電子政務(wù)的發(fā)展使政務(wù)公開(kāi)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。而在公民社會(huì)不斷進(jìn)步的情況下,電子政務(wù)以及基于此的政務(wù)公開(kāi)的深入發(fā)展使政府代表和維護(hù)公共利益更為復(fù)雜和不容易,進(jìn)而使政府樹立和保持良好形象、保持和提升公信力更加困難。

　　具體而言,這些困難主要包括：

　　一是由于公眾參與的充分性和成本的低廉化,政府利益平衡的時(shí)間成本與人財(cái)物成本不斷加大。由于公共管理與公共服務(wù)有較為嚴(yán)格的成本約束,因此,維護(hù)公平與追求效率的沖突更為突出,政府要維護(hù)公平正義更為困難。

　　二是由于開(kāi)放的行政環(huán)境使各類政府(部門)自身之間的相互比較和公眾對(duì)各類政府主體的相互比較不可避免且日益充分。由于同類政府(部門)之間資源配置權(quán)限與行政運(yùn)行規(guī)范的相似性,政府(部門)之間的能力競(jìng)爭(zhēng)更激烈,提升政府績(jī)效更為困難。

　　三是由于開(kāi)放的行政環(huán)境不僅使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全球化的廣度與深度全面升級(jí),還使其全球化的發(fā)展速率急劇提升。因此,危機(jī)事件增多,且其影響廣泛深遠(yuǎn)、傳播快速,政府及時(shí)有效處理危機(jī)事件并保持危機(jī)非政治化更為困難。

　　四是由于公眾參與的自主性、便捷性與廣泛性不斷提升,公眾參與無(wú)序化更為明顯,個(gè)性需求更為多樣,政府實(shí)現(xiàn)有序管理、提高回應(yīng)質(zhì)量和公眾滿意度更為困難。

　　五是由于權(quán)限管理是電子政務(wù)環(huán)境下公眾參與公共管理和享有公共服務(wù)的基本要求,個(gè)人信息的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用經(jīng)?；Ｒ虼?公民保護(hù)自身信息安全的需求更為強(qiáng)烈,政府保護(hù)公民信息安全更為困難。

　　六是由于開(kāi)放的行政環(huán)境使政府局限與公民局限都透明化,局限影響都擴(kuò)大化,其結(jié)果是公民對(duì)網(wǎng)絡(luò)本身而不是對(duì)政府更信任、更依賴,政民良性互動(dòng)變得更為困難。