黨的十七大和十七屆二中全會對我國行政管理體制改革提出了新的要求，做出了全面部署。2008年2月23日胡錦濤總書記在主持中央政治局第四次集體學習時指出，要創(chuàng)新行政管理體制，建設服務型政府。十一屆全國人大一次會議通過《國務院機構改革方案》，開始了改革開放以來的第6次行政管理體制和機構改革。這些都表明，深入研究中國特色社會主義行政管理體制，積極推進行政管理體制改革和創(chuàng)新，建設服務型政府，是當前一項十分重要而緊迫的任務。
一、建設服務型政府是行政管理體制改革的基本要求
黨的十七大提出，加快行政管理體制改革，建設服務型政府?！吨泄仓醒腙P于深化行政管理體制改革的意見》指出：深化行政管理體制改革的總體目標是，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，建成服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府。
中國特色社會主義行政管理體制，是充滿活力、富有效率、更加開放、科學發(fā)展的行政管理組織結構、運行機制、人員資源和法律制度的總合。在改革開放30年的基礎上，再用10多年的時間，即通過40多年的努力，建立一整套新的比較完善的行政管理體制，這是我國政治體制改革系統(tǒng)中的宏偉工程。服務行政、責任行政、法治行政和廉潔行政從不同層面、不同角度對政府改革提出了訴求。就行政管理體制改革的核心——轉變政府職能而言，建設服務型政府是基本要求。
服務型政府，既是一個歷史概念，又是一個全新概念。作為歷史概念，馬克思主義經典作家早就提出社會主義國家政府的人民性、公共性命題，新中國建立人民政府的宗旨就是為人民服務。服務型政府是體現我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的根本宗旨，體現社會主義本質和人民政府全心全意為人民服務性質的政府，這是一以貫之的。作為全新概念，服務型政府就是要建立適應科學發(fā)展觀要求，堅持以人為本，將公共服務職能作為政府的主要職能，最大限度地滿足人民群眾物質文化需求的政府。服務型政府是傳承性與開創(chuàng)性的統(tǒng)一，連續(xù)性與階段性的統(tǒng)一，是政府在領導方式、工作重點與社會經濟運行方式等方面相互聯系、互動發(fā)展的歷史必然和現實選擇。
把建設服務型政府擺在突出位置，有著重要的現實意義。第一，按照科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的要求，政府要更加注重社會管理和公共服務，使公共資源更多地向社會管理和公共服務傾斜，服務型政府的提法，體現了政府職能轉變的根本方向。第二，公共服務是政府全方位的最基本職能，為各個政府部門、各個層級政府所共有，而其他職能則往往以某個層級、某些部門為主，服務型政府的表述，概括了我國各級政府及其部門的共有職能，強化了政府的公共屬性，符合現代政府共性規(guī)律，有助于推動政府全面履行職能。第三，改進政府管理方式，就是要更好地為經濟發(fā)展服務，為社會公眾服務。管理要體現服務，管理要寓于服務之中，建設服務型政府，充分體現了政府管理創(chuàng)新的客觀要求。
二、服務型政府建設的三個階段
我國服務型政府建設從醞釀、起步到發(fā)展創(chuàng)新，大體經過了三個階段。
第一階段，早在1979年，隨著經濟體制改革的展開，我國很多地方政府為了更好地為外商投資服務、為企業(yè)和社會服務，在實踐中提出了加強服務的要求，建立了外商投資服務中心、行政審批服務中心、政府辦事大廳等“一站式”服務機構，這是服務型政府的雛形。從那時到20世紀90年代中期，是服務型政府建設的第一階段，即醞釀、起步階段，主要特點是通過改革，使行政管理體制適應“建立社會主義市場經濟”的發(fā)展要求，政府服務意識不斷增強，服務方式有所創(chuàng)新，服務領域得到擴大。
第二階段，從90年代中期到黨的十六大，隨著行政管理體制改革的深入，提出了轉變政府職能的要求，找到了行政審批制度改革這個突破口。在《行政許可法》頒布實施后，政府管理創(chuàng)新活動如火如荼展開，服務型政府建設向縱深挺進，逐步實現了向全國推進、向高層政府機關推進和在理論上取得突破的重大進展。這個階段，重點是管理方式創(chuàng)新，主要特點是通過改革，使行政管理體制機制適應“完善社會主義市場經濟”的要求。政務公開、電子政務、行政流程再造、績效評估、行政問責制、服務承諾制、政府集中采購、服務代理制、首問負責制、政府服務熱線電話等陽光透明政府、高效便民政府實踐活動在各地廣泛開展起來。
第三階段，從黨的十六大以來，服務型政府建設進入了新階段，即大力推進、全面創(chuàng)新階段。服務型政府建設從轉變職能到完善體制，從管理方式創(chuàng)新到制度創(chuàng)新，從單項改革到配套推進，正在不斷深入。這一階段的主要特點是通過改革和創(chuàng)新，建立與社會主義市場經濟、社會主義民主政治和社會主義和諧社會全面適應并起到引領助推作用的行政管理體制。
歷史唯物主義認為，在每一社會形態(tài)中，生產方式決定政治、行政等上層建筑的形態(tài)，行政管理形態(tài)必須與生產方式相適應。與農業(yè)社會相適應的是“統(tǒng)治型”政府，與工業(yè)社會相適應的是“管制型”政府，與后工業(yè)社會相適應的是“服務型”政府?，F在我國正處于工業(yè)化中后期、信息化的前期，與這一生產方式相適應，適時提出建設服務型政府的任務，凸顯了后工業(yè)化、特別是信息化的特征，這就要求政府改變組織結構，突破傳統(tǒng)的管理和服務格局，利用現代信息和網絡技術，優(yōu)化和再造工作流程，更多地提供公共服務，強化政府提高人的素質方面的職能，建立“高效、廉潔、透明、民主”的政府。這體現了行政管理體制改革的內在規(guī)律，明確了行政管理體制改革的方向。
建設服務型政府的實質是政府在職能和工作方式上的一次根本性轉型，是對傳統(tǒng)行政管理范式的革命性突破，是政府體制改革的基礎性工程。
三、當前行政管理體制改革、建設服務型政府的主要任務和特點
當前行政管理體制改革、建設服務型政府的主要任務，歸納起來是四個方面：一是轉變職能，實現政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。二是機構改革，加強公共服務部門，探索職能整合的大部門體制，實現政府機構設置向精簡統(tǒng)一效能的根本轉變。三是制度建設，推行政府績效管理和行政問責制度，健全對行政權力的監(jiān)督制度，加強公務員隊伍建設，實現行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變。四是依法行政，維護社會公平正義，實現政府組織機構、人員編制和工作方式向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉變。通過改革，實現行政管理體制的創(chuàng)新，建設人民滿意的服務型政府。
這次行政管理體制改革的特點十分鮮明：
一是制定中長期改革規(guī)劃與提出近期工作任務相結合。黨的十七屆二中全會通過的《深化行政管理體制改革的意見》是一個行政管理體制改革的規(guī)劃性總體設計，是當前5年和后7年行政管理體制改革的“頂層設計”。由黨中央全會做出行政管理體制改革總體方案，提出明確的近期和中長期目標還是首次。改革的方案經過了科學嚴謹的論證。這次改革，國務院經過充分調查研究，反復醞釀，廣泛聽取包括學術界在內的各界意見，提交黨的十七屆二中全會討論研究后向全國人大提出建議，經十一屆全國人大一次會議討論通過。這樣做，就使行政管理體制改革的長遠目標與階段性目標相結合、全面推進與重點突破相結合、改革實踐與理論相結合，較好地處理了改革發(fā)展穩(wěn)定的關系。
二是緊緊抓住轉變政府職能這個關鍵。檢驗行政管理體制和機構改革的成效的標志，主要就是看政府職能是否真正轉變到經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務上來。改革開放以來，政府職能轉變取得了積極進展。政府對微觀經濟的干預減少，以間接管理手段為主的宏觀調控體系框架已經形成，市場體系基本建立，政府對市場的培育、規(guī)范和監(jiān)管功能得到充分發(fā)揮，社會管理和公共服務職能的履行越來越受到重視。政府管理經濟的方式有了較大改變，依靠行政審批進行管理的模式正在轉變，行政審批事項大幅度裁減，涉外經濟管理與國際慣例接軌。政府決策民主化科學化程度有了很大提高。政府駕馭經濟和社會全面協調可持續(xù)發(fā)展的能力得到明顯提升。
從總體上看，我國政府的行政管理職能與社會主義市場經濟體制和社會主義民主政治的要求是相適應的。然而，由于體制慣性、思想惰性和利益剛性的原因，政府轉變職能必然是一個十分艱難并持續(xù)較長的過程。經濟體制改革的不斷深入，以及構建社會主義和諧社會的繁重任務，對政府職能改革提出了新的更高的要求。因此，當前深化行政管理體制改革的關鍵，仍然是轉變政府職能。著眼于通過改革，把不該由政府管理的事項轉移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用。無論是機構調整整合，還是部門職責界定，都力求有利于政府全面履行職能，切實解決缺位、錯位、越位和權責脫節(jié)、職能交叉、推諉扯皮、效率低下等突出問題。
三是確定大部制的探索思路和漸進式推進策略。把相關職能的部門進行有機整合，實行大部門體制，有助于解決職責交叉、政出多門和部門利益的問題，增強部門全局意識，擴大管理覆蓋領域，提高政府整體效能。大部門體制作為政府組織形態(tài)變革的重要舉措，涉及面廣，難度較大，各國在推行過程中都十分慎重。我國這次通過的改革方案也采取了積極穩(wěn)妥、循序漸進的策略，一方面充分發(fā)揮大部門體制對改進政府管理的作用，另一方面防止倉促行事帶來負面影響。
四是明確提出行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督三種權力相互制約又相互協調的要求。按照權責一致、分工合理、有權就有責、失職要追究、權責邊界清晰的要求，逐步使政府及組成部門主要負責決策，直屬行政機構主要負責執(zhí)行，監(jiān)督機構相對獨立行使權力，解決“教練員”、“運動員”、“裁判員”集于一身的問題，形成決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。
四、大力推進服務型政府建設
把服務型政府作為行政管理體制改革的方向和目標，就是說，行政管理體制改革要按照建設服務型政府的要求來引領。建設服務型政府，既是改革行政管理體制、破除與社會主義市場經濟不適應的陳規(guī)陋制的結果，又是創(chuàng)新行政管理體制，建立與發(fā)展社會主義民主、構建社會主義和諧社會相適應的新體制機制的過程；既要堅持以轉變政府職能、全面履行政府職能作為主要內容，又要革新觀念，健全行政法制體系，優(yōu)化組織結構和運行方式；既要加大政府公共服務的力度，向社會提供更多的公共產品，又要實現公共管理方式創(chuàng)新，加強公務員隊伍建設、思想建設和作風建設。
建設服務型政府的基本任務是，建立適合我國國情、惠及全民、公平公正、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的政府公共服務體系。
建設服務型政府的工作重點是，提高政府為經濟社會又好又快發(fā)展服務的能力，以促進經濟增長、居民就業(yè)、物價水平、國際收支平衡4項重點指標衡量政府經濟工作，全面履行經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務職能。
從建設服務型政府的物質保障方面，改革和完善財政體制，明確中央和地方各級政府的公共服務職責，在完善政府組織結構和體制機制的過程中，建立適應服務型政府要求的公共財政體制，加大對公共服務的財政投入，逐步使公共服務支出占財政支出的主體。從建設服務型政府的機制體系方面，創(chuàng)新公共管理和服務方式，形成適應服務型政府建設要求的公共服務多元供給主體，提高社會管理水平，健全政府行政管理與社會組織、企業(yè)、公民互動的社會管理體系和應急管理機制。
從建設服務型政府的評價制度方面，以科學合理的評估指標體系為導向，建立健全多方參與的政府績效管理制度。探索建立績效預算制度。健全以行政首長為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規(guī)范問責程序，加大責任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。
從建設服務型政府的基礎工程方面，加大政務公開的力度，加強電子政務建設，促進廉政建設和行政業(yè)務建設。在政府行政流程再造中，設計制度化的依法行政機制、信息公開機制、行政審批機制、信息化管理機制。
